[中图分类号]D912[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2007)04-0078-04 一、问题的提出 行政裁量的司法控制，从来都是行政法学研究中的“重镇”。学界大体的共识是，《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第54条第(二)项的“滥用职权”条款和第(四)项的“显失公正”条款，已经为司法控制行政裁量提供了相应的审查标准。然而，制度的设计与制度的实效，并不能简单地划上等号。立法目标的实现，不仅依赖于设计良好的规范本身，也倚重于法律适用过程对既定路径的遵循和与相应管制环境的有效衔接。因此，了解上述标准在行政审判中实际扮演的角色，是对现行行政裁量审查标准作出客观评价和正确修正，无可回避的隘口。 对浙江省台州市中级人民法院行政庭2004年审结的134个行政二审判决案件的梳理与分类，也许能为我们掌握行政裁量审查标准的运作现状，提供一些注脚。令笔者吃惊的是，阅卷结果显示，这134个案件中，运用“滥用职权”标准的比例为零，包含行政处罚是否“显失公正”判断的共7个案件，两者之和仅占总判决数的5.22％。其中，因行政处罚显失公正二审改判行政机关败诉的，只有1个案件，占改判案件总数的5％。 现行行政裁量审查标准如此低的运用比例和监督力度，从学理上看，可以归因于以下几种原因：其一，人民法院立案审查的案件中，只有极少数案件涉及行政裁量权的运用；其二，尽管大多数立案审查的案件都涉及行政裁量问题，但此种权力的行使基本合乎行政相对人对个案正义的理解，未成为质疑的对象；其三，规范本身的设计，脱离了行政裁量运作的轨迹，难以发挥预期的监督作用；其四，法官在审查行政裁量活动时，基于规范因素以外的考量，排斥了这两项标准的运用。 第一种原因，似乎经不起“行政裁量普遍存在”共识和事实的推敲。第二种原因，又似与现阶段行政机关对行政裁量的把握与行使状况，相去甚远。如果我们同意前两种原因都不是导致上述结果的根本因素，那么，转而要进行的，便是对规范设计本身的追问和对法律适用过程的反思。 二、行政裁量主观性审查的困境 当我们尝试探寻后两个问题的答案时，上述单薄的统计数据，似乎未能给出翔实的注释。完整地展开个案的具体审查内容，并辅之以查阅主审法官的审理报告、合议庭的合议记录以及直接与法官交流的方式，也许有助于我们洞察现行行政裁量审查标准面临尴尬境地的规范和事实原因。 (一)“滥用职权”主观评价式的规范设计游离于行政裁量的真实意志过程 由于台州市中级人民法院2004年作出的134份二审行政判决中，无一涉及对行政机关是否构成滥用职权的判断，以案卷阅读形式，已无法获悉“滥用职权”标准零运用率的原因。因此，对台州市中级人民法院行政庭的法官进行了访谈。① 在他们看来，“滥用职权”标准的适用，主要考虑行政机关主观上的轻率和恣意妄为。一旦认定构成滥用职权，就意味着对行政机关进行主观恶意的定性，而这恰恰是行政机关最不愿意接受的否定性评价。为避免引起行政机关的抵触情绪，他们仅在有确凿证据证明行政机关出于恶意的目的或动机行使行政裁量权的情况下，才运用该条款。 访谈的结果，在一定程度上印证了沈岿副教授在之前所做的一项研究结论：“无论对‘滥用职权’概念作怎样较为准确的界定，它在常人乃至立法者心目中，始终与故意地违法行使职权勾连，而不像主流学说所认为的那样仅仅限于行政裁量权的滥用。”[1] 当然，对“滥用职权”标准审查困境的分析，并未在规范用语约定俗成的意涵反思上停住脚步(否则就只是对已有成果的重复)。在笔者看来，需要进一步追问的是，即使法官在适用该条款时，未受制于“滥用职权”一词惯常的贬义评价可能产生的负面效应，该标准的具体适用，能否实现控制行政裁量权的立法预期？ 众所周知，行政裁量作为斟酌、评判、选择的代名词，其与行使裁量者的主观意志活动密不可分。大多数的行政行为是在不确定的情况下对模棱两可的问题做出的选择。由于缺乏明确的行为指引规则，行政人不得不借助于自身的价值评判、主观认识确定最终的行政行为。行政裁量的意志性特征，提示着我们，欲实现对行政裁量权的控制，就必须将潜藏在行政人内心的主观考虑，以可以接受审查的、客观化的途径加以展现。 《行政诉讼法》的立法者们，显然是注意到了行政裁量的这种特性。他们试图以“滥用职权”，拷问行政机关作出行政行为时的意志状态。问题在于，即使承认“滥用”一词的中立性，是否构成“滥用”的强烈主观评价色彩，也使该标准的适用，缺乏客观的、形式化的评判手段。在有无“滥用职权”设问的驱动下，法官需要深入到做出行政行为的行政人的内心，确认有无存在违法的“故意”，有无出于“小集团利益和个人利益”[2] 的考虑。由于行政机关在做出行政行为时并不会明确地宣告相应的动机与目的(更不用提违法的动机与目的)，且行政人的内心活动通常难以固定为客观的证据，因此法官对行政人意志状态的探知，在很大程度上就转变化法官将自己内心确信的行为目的与具体考虑，认同于行政机关做出行政行为时的目的与考虑。“滥用职权”标准的这种主观评价特征，决定了法院在运用该条款开展审查时，非但难以回应立法预设的监督裁量意志活动的任务，反却容易偕越司法与行政的权力分立界限，代替行政机关做出判断。
