中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：1000—2359（2007）03—0079一05 城市是现代文明的象征，不仅在历史上引导人类历史的进步，而且在今天世界经济和社会发展中发挥越来越重要的作用。但城市化就像一把双刃剑，人类在创造城市文明并享受城市文明的同时，也尝到了恶果，付出了惨痛的代价，城市问题的出现向人们敲响了警钟。城市问题主要包括：人口激增、环境恶化、交通混乱、资源短缺等。城市规划法律制度面对城市问题的加剧，应进行变革，应尽可能地使城市发展与城市自然生态系统保持和谐，衡平城市环境使用者彼此间或其与公益间的矛盾与冲突，使居住在城市中的人群拥有一个具有人性尊严的环境。我国《城市规划法》目前正在处于修改阶段，本文通过对西方发达国家城市规划法律制度的考察，总结其有益的立法成果，以期对我国城市规划法律制度的变革提供可资借鉴的经验。笔者认为城市规划法律制度在全球环境危机加重的大背景下，呈现生态化、整合化、城市规划与环境保护的一体化的趋势。 一、生态化 目前，在西方发达国家的城市规划法律制度以及与城市规划密切相关的其他领域的法律制度中，出现了生态化的趋势，概括地说，就是在城市规划中体现了环境保护、人与自然和谐以及可持续发展的理念，即在城市规划中，既要考虑人类的活动和行为，又要考虑环境的自然演变过程，在这种不断变化的系统中实现人与环境的相互协调，提倡保护生命的维持系统和生态的多样性，将人类活动限定在环境承载力之内。下面以美国的城市规划立法为例，加以分析。 美国城市规划制度的发展经历了从传统的分区制向注重生态保护的分区制的转变，并且还通过州法、联邦法以及地方法规实现对城市生态环境的保护。美国在经历了资本主义市场经济的高速发展之后，城市发展也出现了严重的后遗症，城市问题丛生。20世纪上半叶，生态保护的理念渗透到了城市规划领域，联邦政府出台了一系列环境保护的政策法规，探索城市社会经济发展和生态保护的统一与平衡。 美国的城市规划主要由分区制来调整。美国的很多土地属于私人所有，19世纪以前，政府对私人拥有的土地几乎没有管理权。分区制建立了政府对私人土地的管理权。从19世纪末开始，许多法律和法院判例开始建立地方政府对不属于它的土地利用的管理权。1924年，美国商业部颁布了《标准国家分区授权法》（the Standard State Zoning EnabIing Act），它为国家立法机构管理分区法案提供了模式。在接下来的几年里，许多城市和城镇采纳了分区制。传统的分区制往往简单而直观，从地理上将一个城市划分为几个不同的功能区（常常分为居民区、商业区和工业区）。 分区制在美国土地管理中起着重要作用，它为针对单个或特定地点的土地使用项目而展开的可行性审查提供了指导框架。但是，分区制的推行也逐渐显露出它的一些弊端，对美国城市发展产生了许多影响。首先，由于分区制的实行，出现了许多千篇一律的缺乏地方和社区特色的城市，例如，有利于行人行走的、具有多种使用功能的地段已经由于城市的分区而丧失。其次，城市开发造成了生态环境的破坏，不透水的地面替代了自然的覆盖物，从而对城市生态系统、濒危物种和水质产生了严重影响。第三，传统的分区制还造成了美国社会对汽车的严重依赖，这进一步加剧了城市的空气污染以及更多的城市土地被不透水的地表所覆盖。第四，分区制将城市按照经济和社会价值进行划分，很少注意对潜在的自然资源的保护和重视。分区地图通常通过密度控制实现私人所有权的经济价值，这种控制不是基于对社区自然资源的承载力、结构或功能的分析。因此，可以预见的是，为了提高单位面积的利润，土地所有者／开发者会最大限度地增加密度。而在密度控制的机制下，说服开发者不要对社区造成损害或不要超出潜在的自然资源承载力，将是非常困难的。第五，由于政府机构在审批许可证的时候，没有将污染工业的累积影响考虑进去，因此，许多家污染相对较小的工厂可能会安置于一个特定的居民区。虽然单个工厂的生产对环境没有产生严重的问题，但许多产生污染的工厂安置在一个相对较小的区域，污染的累积效应就出现了，从而对附近的居民产生较大的影响。 由于传统的分区制的推行产生了以上难以克服的矛盾，因此，有人提出了对传统的分区制的质疑与反思，环境法学家则寄希望于修改分区制，而建立更加可持续的、健康的环境[1](P332)。 为了使立法机构在制定地方分区法时将自然资源保护因素考虑进去，社区团体提出以自然资源清单为开始的地方程序[1](P338)。规定分区制必须对该地区的自然资源作全面的考察，从而做出保护环境的全面的决策，这为社区的长期共同利益的实现提供了机会。这种以自然资源的调查为基础的规划类型被称作基于生态的城市土地利用规划（ecologlcal based municipal land use planning），也被称为环境分区（environment zoning）或流域分区（Watershed based zoning）。名称虽然不同，它们的内涵却是一致的，即城市增长和开发应该针对那些对其影响容易管理的区域，也就是说，这些地区是包含相对较少的敏感生态资源的地区[1](P339)。在城市地区，在何处开发可能会有很多种选择，但规划的原则应是改善城市设计，将开敞空间和缓冲地带结合起来，最大程度地减少不透水地面。另外，城市设计应鼓励生物多样性。
