从公法上说，解决社会矛盾、实现社会和谐须有多元化的解决争议的途径，要有系统、配套的法律制度。① 与行政诉讼相比，由于行政复议具有内部纠错、费用低廉、程序便捷、范围宽广等特点，所以，后者更应当被视为解决行政争议的基础性途径。② 与此同时，在我国，以《信访条例》为法律依托并具有文化与制度传统的信访也是一种解决行政争议的重要途径，其使用“频率”甚至大大超过了行政诉讼与行政复议，③ 从而形成了“大信访、中诉讼、小复议”的行政救济格局。④ 信访与行政复议的共同点在于：两者都是在行政系统内由行政部门自身解决行政争议的渠道。从我国立法上看，作为行政法规的新《信访条例》是在作为法律的《行政复议法》颁布实施6年后的2005年出台的。客观地说，在立法技术与设计上，《信访条例》没有能够充分、细致、全面地考量《行政复议法》的规定。于是，自《信访条例》实施以来，由于立法之间的协调、衔接不够，导致了实践中人们对如何合法、妥善地处理信访与行政复议的关系产生了许多困惑与难题，甚至是工作中的无所适从。为此，如何在厘清制度关联的基础上，将两者合法、有效地衔接起来，对在实践中优化制度配置，依法、切实地推进两项工作具有迫切意义。本文的目标是依据现有立法从实际工作层面分析信访与行政复议的关联与衔接，不涉及对立法自身不足的讨论，也不涉及对两种制度进行改革和创新的探究。⑤ 1.信访与行政复议的受案范围 根据《行政复议法》第6条第1款的规定，有法定11种情形之一的属于行政复议的范围，公民、法人或者其他组织可以依照该法申请行政复议。《行政复议法》中的“可以”应理解为：（1）行政相对人在法律规定的期限内对11种具体行政行为不服，可以选择申请复议。（2）除非特别法规定了复议前置的要求，当事人也可以不申请行政复议，而根据《行政诉讼法》的规定直接提起诉讼。值得注意的是，《行政复议法》中的“可以”申请行政复议是否也意味着，当事人对属于行政复议范围的事项，可以不复议而先行信访呢？单从《行政复议法》看是可以先行信访的，但是，由于《行政复议法》不是调整信访的法律，对信访与行政复议的关系也未作明确规定。因此，对两者的关系应当适用《信访条例》第14条第2款的专门规定，即对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。显而易见，“应当”申请复议的行政争议，是不能由信访部门受理解决的。也就是说，在行政系统内部不得以信访取代相对人应通过复议获得的救济，复议的作用应当是基础性的，而信访所应发挥的只是在无法启动行政复议之后的拾遗补缺的作用。⑥ 2.信访部门对超过行政复议期限的信访事项的受理 当前，信访数量居高不下的原因之一是，对信访人提出信访事项没有严格的时效限制，而申请行政复议则要“自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请”。⑦ 因此，许多超过复议申请期限，未经复议的具体行政行为，当事人可以“已无法再申请行政复议”为由而转诉于信访部门。同时，由于现实中存在行政复议有效性不足的原因，⑧ 使得一些当事人不信任复议机关，不愿申请复议，而只想通过信访解决纠纷，从而故意拖延、放弃复议，转而向信访部门投诉。在大多数情况下，信访部门为化解矛盾，对这样一些本应通过复议解决的纠纷只好受理。这样的做法不仅会滋长当事人对行政复议（期限）的漠视，强化其对信访的依赖，更会使根据法律设置的行政复议制度出现“闲置”，⑨ 违背制度效能原则。 笔者认为，在决定是否受理原本应当由行政复议机关解决的行政争议案件时，信访部门应当审查信访人没有在法定期限内申请复议是否“情有可原”，或者说存在主观故意的过错。这包括四种情况。 （1）信访人未能在法律规定的期限内申请复议是因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的。在此情况下，根据《行政复议法》第9条的规定，申请期限自障碍消除之日起继续计算，当事人依然可以申请行政复议；因此，信访部门不应受理信访人的信访申请，而应当建议当事人向复议机关说明原由。 （2）信访人未能在法律规定的期限内申请复议是因作出原具体行政行为的行政主体未告知行政相对人，对具体行政行为不服可申请复议，致使行政相对人错过复议时效的。告知当事人复议的权利并非行政机关普遍性的法定义务，而只是行政行为正当性的义务。这种情况下的超过复议期限不能视为是“不可抗力”而延长期限；能否视为是“正当理由”则要取决于原处（理）行政机关的举证。⑩ 如果原处行政机关不能证明已经告知当事人复议权利，且行政复议机关又因当事人超出复议期限而不受理复议申请的，信访部门可以受理。 （3）信访人未在法定期限内申请行政复议，也未在法定期限内提起行政诉讼，但在期限结束后发现有新证据可以证明原具体行政行为所依据的事实、证据存在重大瑕疵，违反法定程序，行政主体超越或者滥用职权，以及具体行政行为明显不当的，信访部门应当予以受理。 （4）如果原处行政机关或行政复议机关能够证明当事人未能在法律规定的期限内申请复议是因自身故意过错拖延而造成的；或者信访部门可以主动查明信访人存在故意过错拖延行政复议的事实，信访部门均不应受理信访人的信访投诉。
