前言 事业单位改革与经济改革几乎同时开展。与经济改革相比，事业单位改革的成就并不显著。事业单位的进一步改革如何进行，具体措施依赖于政策判断，而政策判断又依赖于决策者对事业单位现状和改革方向的认识。本报告旨在提供可能会对决策有用的分析和建议，因此，作者将尽量保持客观分析的立场，避免将本报告变成某种价值判断或者理论的宣传。 事业单位是公权力的产物，事业单位改革在一定意义上是用公权力去解决它自身造成的问题。然而，公权力的形成、变动和运作未必都与法律有关，从法律视角去分析事业单位的改革，回避不了这样一个问题：“为什么有可能从法律视角去观察事业单位改革？所谓法律视角是在什么样的制度架构和法律关系中形成的？”作者认为，至少有两个相互关联的事实可以支持我们从法律的视角去观察事业单位改革： 其一，从上个世纪80年代中期以来，一方面，越来越多的法律文件赋予了事业单位“法人”身份；另一方面，事业单位依然是公权力结构中的一个“单位”——“单位”和“法人”的双重身份是法律对中国转型时期社会组织的一种表述，形式上的“法人”和实质上的“单位”提示了反思立法政策的必要性。 其二，在市场经济影响下，公共权力与商业活动相结合的所谓“多体整合”（corporatism），在一定程度上改造和重构了事业单位。事业单位本应秉持的“本分”和它新生的趋利冲动之间呈现出某种紧张关系，而那些牵涉事业单位的民事、刑事和行政诉讼常常生动地记载了这样的变化。 一、事业单位的固有属性 在现代中文，“单位”一词包含重要的制度信息：（1 ）单位是各级政府创设的公立机构；（2）每个单位都有一个与之对应的主管部门；（3）在单位任职的管理者和专业人员都纳入“干部编制”；（4 ）单位自身又是公共资源分配和再分配的一个枢纽，公共资源的分配和一些公共服务都是“只对单位，不对个人”。① 事业单位是“单位”的一个分支。在经济体制改革前后，事业单位都是指政府创设的提供教育、科研、文化和卫生服务的专门机构，尽管不同时期的法规对它的界定不尽相同，但并没有实质差别。② 事业单位的格局与政府机构的分布是一致的：在中央政府层面，有国务院直属和部属的事业单位；在地方政府层面，有省、市、县属的事业单位；每个事业单位必定以一个行政机关为主管部门，如：学校必定隶属某一级政府的教育主管部门，医院必隶属某一级政府的卫生主管部门。但是，管制权力的交叉和重合并非例外，如：一个大学出版社既是大学的“下属单位”，在“业务”上又属新闻出版署“归口管理”。 事业单位和行政机关一同纳入“机构编制管理”。在事业单位出生之前，机构编制管理部门就代表同级政府核定其性质、业务、级别、内部机构、领导岗位职数和工作人员数。“编制管理”决定了事业单位只能是一个推进官办事业的国立或公立机构，事业单位的管理者与行政官员没有实质差别——他们都有一定的级别，都可以在不同性质的“单位”之间互换职位，都是以“单位”为仕途的起点和终点。③ 事业单位的营运资金来自各级政府（包括事业单位的主管部门）的拨款和自身的营运收入（分为全额拨款、差额拨款和自收自支）。主管部门控制事业单位的工资总额，核定经费的用途，监管营运收入，防止事业单位超越业务范围。事业单位非经批准不能举债；事业单位的开支受预算控制，即使有额外的资金需求，也不能自行举债，因为，事业单位没有可用于担保债务的可抵押财产——它的动产和不动产通常具有专用性，转让受到严格限制，很难被法院强制执行以清偿债务，属不可抵押的财产，此外，事业单位自行举债意味着预算失去约束力。 事业单位同时承担政府职能是常见的现象，某些上级事业单位本身就是下级事业单位的“主管部门”。但是，在上个世纪80年代中期之前，政府机关和事业单位之间的界限还是比较清晰的：一个只有行政职能而不提供公共服务的机构不会作为事业单位设立，一个事业单位行使行政权力的范围不会超出它的附属单位和全体员工。主管部门和它管辖之下的事业单位构成一个相对封闭的系统，一个主管部门通常不会涉足其他主管部门管辖范围内的事业单位，牵涉事业单位的争议（员工和管理者之间的争议、同一主管部门管辖之下的事业单位之间的争议、事业单位和主管部门之间的争议）通常都能在系统内解决，不会诉诸法院——在某种程度上，事业单位自身和背后的行政权力构成了有效解决争议的权威。 二、事业单位的“法人化” （一）在已往20年，事业单位转变为类型多样，相互穿越、错综交致的混合组织 在21世纪的中国，试图用一个定义去概括事业单位的一般属性多半会犯简单化的错误，因为，事业单位的多样化和复杂性已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。④ 1.事业单位可以是一个纯粹的行政机关，也可以具有行政机关和公共服务双重职能 在已往20多年，中央政府三令五申“精简机构”，但是，政府机构膨胀的趋势并没有受到遏制。为了在精简机构的言说和机构膨胀的现实之间保持逻辑的一致，各种政治智慧应运而生，其中之一就是把新设的政府机构叫做“事业单位”，这样，机构膨胀的事实就不会在统计数字中显现出来了。20世纪90年代之后增设的行业监督、行业准入许可机关多为“事业单位”，如：中国证券监督和管理委员会、中国银行业监督和管理委员会、中国保险业监督与管理委员会、国家电力监管委员会。⑤ 政府机关作为“事业单位”设立不仅在统计上掩盖了政府机关的膨胀， 而且使那些在“事业单位”任职的政府官员得到了实惠：如果该事业单位有足够的收入，官员的薪酬也就水涨船高，可以超过同一级别的“公务员”——在薪酬待遇方面，管制公务员薪酬的规则不适合事业单位的官员。对于那些已经存在而需要“精简”的机构，它们继续存在的途径就更多了，其中之一就是“变性”——从行政机关变成“事业单位”或者“按事业单位管理”的公司。⑥
