案号：(2003)三行初字第1号 (2003)三行初字第2号 一、问题的提出 湖北省宜昌市中级人民法院在审理江都市嘶马建筑有限公司、浙江省二建建设集团有限公司湖北分公司诉宜昌市质量技术监督局行政处罚一案中认定，2002年6月13日，被告宜昌市质量技术监督局对原告江都市嘶马建筑有限公司、浙江省二建建设集团有限公司湖北分公司的塔式起重机进行检查，以未在该局办理任何有关手续为由，向两原告发出通知，限期到该局解决问题。两原告进行了申辩后，被告于2003年5月13日作出行政处罚决定，认定原告在建筑施工中使用的塔式起重机未在特种设备安全监察机构取得使用登记证或检验合格标志，超过定期检验周期。该行为违反《特种设备质量监督与安全监察规定》第十三条、第十六条、第十九条的规定，决定给予两原告各罚款1万元的行政处罚。湖北省质量技术监督局经行政复议维持了被告宜昌市质量技术监督局作出的行政处罚决定。两原告仍不服，以“根据《塔式起重机拆装管理暂行规定》第四条、第十二条第二款、第十五条和《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》第四条和《特种设备安全监察条例》第三条第三款的规定，技术监督部门不具有监督管理职权，其所作出的行政处罚决定，属于超越职权”为由，依法向人民法院提起了行政诉讼。 宜昌市中级人民法院在审理中对该案涉及的有关职权规定进行了查找，发现有关部门规章对此问题规定不一致。 建设部1997年5月8日发布的《塔式起重机拆装管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）中规定，有关在建设工地上使用的塔式起重机的质量监督管理职权，由建设部门行使。 建设部、国家工商局、国家质量技术监督局于1998年9月4日联合发布的《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》（以下简称《联合规定》）中规定，建设行政主管部门负责对施工现场安全防护用具及施工机械设备的使用实施监督管理。施工现场安全防护用具及机械设备使用的具体监督管理工作，可以委托所属的建筑安全监督管理机构负责实施。工商行政管理机关负责查处市场管理和商标管理中发现的经销掺假或假冒的安全防护用具及机械设备；质量技术监督机关负责查处生产和流通领域中安全防护用具及机械设备的质量违法行为。 国家质量技术监督局2000年6月29日发布的《特种设备质量监督与安全监察规定》（以下简称《监察规定》）中规定，在建设工地上使用的塔式起重机的质量监督管理职权，由质量监督管理部门行使。 国务院2003年3月11日公布、自2003年6月1日起施行的《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）中规定，房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行。 因该被诉具体行政行为作出时，《条例》尚未生效，不能作为判断该行为是否合法的依据。因此，宜昌市中级人民法院就该案应当依据何部规章判断技术监督管理部门对房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的安装、使用是否具有监督管理职权的问题向湖北省高级人民法院请示。 湖北省高级人民法院审判委员会在讨论该案时，形成以下倾向性意见：塔式起重机是特种机械设备的一种专门设备，建设部和质量技术监督局的两个规章虽然分别将其纳入各自行政管理职权范围，但规范特种设备的《监察规定》属于普通规定；而规范塔式机械设备的《暂行规定》属于特别规定。按照特别法优于普通法的适用规则，对塔式起重机及其操作人员的管理，建设行政主管部门的规定——《暂行规定》就是特别规定，应优于质量监督部门的规章。这样也符合现已生效的行政法规——《条例》的内容。应当认定对塔式起重机的行政管理职权应属建设部门职权范围。因该案涉及两个部门规章之间的冲突问题，该院审判委员会讨论后决定向最高人民法院请示。 二、关于如何选择适用部门规章的问题 在审理一些特别行政案件中，会遇到部门规章之间有关部门职权的规定相互冲突的问题。要解决这一问题，首先，应当搞清部门职权的来源。根据我国法律的规定，国务院各部门的职权，应当是由法律、行政法规及国务院的有关文件所授予的。在一般情况下，国务院的部、委员会及直属局，不能违背法律、行政法规及国务院文件中有关职权的规定，自行设定其职权的范围。国务院部门的规章均应根据上位法的规定，设定其职权。在法律、行政法规及国务院的有关文件中未明确划分有关部门职权的情况下，与之管理职权相关的部门共同制定并发布的文件中有关部门职权范围的规定，可以作为当时判断部门职权的标准。因此，不同的部门所制定的规章之间有关部门职权规定不一致的，不存在特别规定与普通规定的问题。湖北省高级人民法院以特别规定优于一般规定的理由，认为该案应当适用《暂行规定》的规定确定部门职权的理由是不能成立的。 按照部门职权来源的原理，人民法院在审理行政案件中，发现部门规章之间有关部门职权问题的规定发生冲突的情况下，应当根据部门规章的有关上位法及相关部门共同制定的规章及规范性文件进行分析与确认。有关在房屋建筑工地和市政工程工地用塔式起重机械的安装、使用的监督管理职权问题的上位法，主要涉及产品质量法、建筑法。下面笔者分别从这两部法律及建设部、国家工商局、国家质量技术监督局共同发布的《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》进行分析。
