［中图分类号］DF01 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-4781(2007)03-0003-8 在恢复至今的近三十年时间里，地方立法一直被看作中央立法的补充，其立法自觉性和创新性经常在理论和实践两个层面被忽略，服务性观念和人性化观念也未得到应有重视和发挥。在和谐社会之理论研究和实践深入开展的当今，计划经济体制背景下形成且积淀深厚的种种传统立法观念日益陈腐，与社会发展极不合拍，而且，近些年，地方立法实践屡屡打破和修正了这些陈旧观念。但就笔者眼力所及，尚缺乏完备理论对新旧立法观念进行描述、比照和系统分析，地方立法观念的转换因而缺乏及时有效的理论指导。鉴于此，本文试对地方立法的新旧观念更新在背景、重要意义和主要内容等方面做初步探索，以期对地方立法的实践和理论研究有所裨益。 一、从对中央立法亦步亦趋、视权能扩张为畏途，到主动“争权”，能动并扩大化地调整地方性事务 地方可以对多少事务立法，一直被人们激烈讨论。这实际上涉及到我国宪政中的中央与地方立法分权问题。很多学者认为地方机关所享有的立法权只是中央的一种授权，不存在中央与地方的分权问题。还有学者主张限制乃至取消地方立法权。在可能危害国家统一、侵夺中央利益和“离经叛道”等“帽子”下，地方机关只能在中央授权范围内立法，其立法空间被严格限制且是固定的，地方立法的权能扩张因而成为一条畏途。这导致我国地方立法经久以来一直作为中央立法的影子而存在，亦步亦趋，中央有的立法，地方必须有，中央没有的立法，地方也不应该有，而较少考虑本地区的特殊情况和社会需求。其实，从理论上讲，一国立法体制固然与该国国家体制有密切关系，但是二者并非完全对应。单一制国家形式只决定主权的唯一性和不可分性，而立法权并不等于国家主权，在立法权内部，存在中央与地方的权限划分。事实上，地方立法在立法权享有主体、立法数量、对社会事务的调整等方面，一直都在不断增多和扩张，地方的立法自主性和自觉性也不断觉醒并被发扬①。可以说，这是一个不以人的意志为转移的客观规律。其深层原因在于，我国法制建设的现状和中央与地方的特殊关系等要求地方立法必须走出对中央立法亦步亦趋的误区，扩大化调整和规范地方性事务，强化自主性和创造性，体现地方特色，回应当地公众的社会需求。 笔者认为，保障地方立法的自主性和积极性可以从以下几个方面着手： 一是地方立法调整范围的扩大，应主要侧重于社会性事务领域，如未成年人、老年人和残疾人的合法权益保护，养老、医疗、工伤和失业等保险，弱势群体的法律救助，最低生活保障和最低工资保障，环境保护等事项。 二是地方立法之扩张和自主性发挥必须限定在“地方性事务”范围之内，其对象只能是地方性事务，如地方的经济发展政策、义务教育普及、环境卫生、民政、公共福利、弱势群体权益保护、城市绿化、城市烟花燃放、养狗、区域内河流、湖泊和风景名胜等的维护和管理等。 三是正确理解“不抵触原则”。“自主”应表现为“不抵触”中央的法律和行政法规，而不是以法律和行政法规为“依据”，而且，所谓的“不抵触”，在时间上，并不必然表现为地方立法的制定要晚于中央立法，在不与中央立法精神相违背的前提下先于中央制定自主性规定，恰恰是地方立法发挥功能的主要领地。 四是地方自主性立法必须充分反映地方需求。地方立法机关必须充分了解当地经济、政治、法制、文化、风俗和民情等状况对立法规范的需求程度，因地制宜，有针对性地制定地方立法。地方立法只有积极回应地方需要，调整地方性事务，才具有存在价值，否则无异于丧失了灵魂和生命，丧失了存在的基础和必要性。 五是应重新安排中央与地方的立法权限分工。在中央与地方的立法分权方面，应以横向分工代替过去的纵向分工，亦即按照事项性质划分中央与地方的立法权，对于同一领域内的多个事项，中央立法可以规范其中一部分，地方立法也可以调整其中一部分，而且由哪级国家机关立法，端视该事项是全国范围内的还是具有地域性的和地方客观情况的需要程度。如果关涉地方利益，同时又是地方所亟需调整的，地方可以先行一步，唯此才是地方立法存在的必要性所在。 六是应在某些领域内确定地方专属立法权。很多学者认为，地方不应有专属立法权，即使认为地方有专属立法权，也难以列举出来。事实上，我国立法实践中的侵权、越权等众多问题大多是中央与地方立法权限划分不清晰所致，不列举地方专有立法权，会使地方立法具有较粗的线条和一定的弹性，难以把握分寸，给立法带来混乱、重复、越权等弊端，而且，只要采行合适标准，地方的专属权实际上是可以具体列举的。 二、从以人为客体到以人为主体，尊重人的尊严，突出人文情怀 人性尊严之理念，虽然并没有被所有国家基本法或宪法明文规定，但是其作为现代民主、社会和法治国家的主导价值而存在是毋庸置疑的。因为人性尊严理念阐述了这样一种观点：每一个人本身就是目的，而不只是他人或社会用以实现一定目的的手段；每一个人本身，即为价值，甚至为完全或最高价值，其价值之形成和完成，缘于自律，而不是他人所给与；[1](P357)之所以提出保障人性和尊严的观点，不仅仅是因为“正义的原则表明，社会基本结构中的人都有不是把彼此当作手段而是作为目的本身来看待的愿望”，[2](P196)法律的设计与安排只有从人自身出发，与人性结合起来，只有建立在对人性的准确理解之上，法的存在与适用才具有本质合理性。
