〔中图分类号〕DF3 〔文献标识码〕A 〔文献编号〕1000-2952(2007)02-0084-06 针对建设市场经济和兑现入世承诺、融入全球经济一体化进程的双重挑战，中国的行政管理体制改革不断深入，证券监督管理委员会、电力监管委员会、银行业监督管理委员会、保险监督管理委员会等政府监管机构相继建立，监管体系改革已经全面展开。这一改革意味着行政任务的变化，而行政任务的变化必然引发行政法功能的转变。这就给中国行政法学者提出了新的研究课题。 一、政府和市场关系的变化 20世纪的最后20多年间，中国政府与经济的关系发生了重大变化，政府从全面经济统制中逐渐退出，让位于市场，政府的经济职能从直接控制转向市场监管。 这一转变代表着政府和市场的一种关系模式。在这种模式下，国家实行市场经济，主张自由竞争，充分发挥市场机制在资源配置中的作用；同时，承认市场是有缺陷的，其自身无法解决因自然垄断、外部性、信息不充分、集体行动、资源稀缺等原因带来的市场失灵问题，因而设立政府监管机构，对市场主体的活动进行监督和控制，以预防和矫正市场失灵。在这种模式下，“市场失灵”是政府监管的必要前提条件：没有市场失灵，政府监管机构不能介入；出现市场失灵，也不是必然要介入，只有在政府监管机构能够解决市场失灵问题，而且监管所获得的效益能够证明为其所花费的成本是适当的情况下，政府监管才是正当的。① 关于政府和市场的关系，还有另外两种模式： 其一，自由放任模式。这种模式崇尚自由竞争，主张由市场这只看不见的手来调节经济主体的经济活动，信奉“最小的政府，最好的政府”，反对国家干预，政府作为一种“必要的恶”(necessary evil)管得越少越好，是一种消极的政府治理模式。 一般认为，工业革命之前，英美等国多实行这种自由放任模式，同时通过法庭诉讼来维持市场的有序竞争，行政机构没有被授予对企业行为进行监管的权力。工业革命，尤其是20世纪30年代周期性的经济危机，打破了“自由市场的理想神话”，揭示了自由市场的缺陷，也暴露了法庭面对日益复杂、变化迅速而且专业性、技术性极强的监管事项的无能为力。②在这种背景之下，改革势在必行。各国纷纷开始在法庭之外寻求更加适宜的方式用以针对危害社会的市场失灵问题。 由于政治、经济、文化背景的不同，美国和以英国为代表的欧洲国家采取了不同的改革路径。在美国，20世纪30年代，罗斯福总统实行新政，领导国会制定广泛的改革方案，创立了一批新的监管机构，如证券交易委员会 (SEC,1935)、联邦通讯委员会(FCC,1934)、联邦动力委员会(FPC,1935)、国家劳动关系委员会(NLRB,1935)、民用航空委员会 (CAB,1938)等，对银行、金融、劳工、农业和工业进行积极的监管，希望通过设置由专家组成、按照民主程序运作的专业监管机构，改善市场运作的环境。这些专业性监管机构的出现，使得美国从消极的“夜警国家”(the nightwatchman state)开始转变为积极的“监管型国家”(the regulatory state)。而英国则在40年代对钢铁、煤炭、煤气、自来水等公用事业产业推行国有化政策，将大批公用事业产业强制性收购，实行国营，以解决自由市场的缺陷。但是，实践证明，国有化不仅不能有效解决市场失灵问题，相反，国有企业的低效率、甚至腐败问题致使国有化战略偏离了对国家经济进行整体规划、从而维护公共利益的初衷。于是， 70年代末撒切尔夫人上台后，英国开始进行以国有企业民营化为中心的市场化改革，并在借鉴美国经验的基础上进行监管体系的改革，成立了一批专业化、独立运作的监管机构，如民航监管局(CAA,1971)电信监管办公室（Of tel,1984；2003年改为通信监管办公室，简称 Ofcom）、天然气供应（监管）办公室(Ofgas,1986)、电力监管办公室（Ofer,1989；2000年 Ofgas和Ofer合并为天然气和电力市场监管办公室，简称Ofgem）、自来水服务处(Ofwat,1989)等，监管型政府开始在英国兴起，后来推而广之蔓延到其他欧洲国家。 其二，全能政府模式。在这种模式下，政府在经济生活中发挥主导作用，是一种否定市场作用、而由政府通过指令性计划控制经济、配置资源的政府治理模式。 20世纪80年代以前以中国为代表的社会主义国家实行的计划经济就是这种模式的极端状态。这种模式因为忽视市场规律，扭曲市场机制，造成了生产的低效率以及国家经济和人民生活的极度困苦，由此也引发了中国20世纪80年代以来的经济体制改革，确立了市场经济体制。经济体制改革带来了经济的繁荣和人民生活水平的提高，而且继续发挥市场作为经济生产力发动机的作用，必将进一步促进中国经济的发展。但与此同时，随着经济的发展，垄断定价、产品和服务质量、劳动安全、环境污染、金融欺诈等问题日益突出，国内加强监管的呼声日益高涨，监管新方式在中国呼之欲出。 由此可见，尽管各国监管制度的发展路径不同，独立监管机构产生的时间也有早晚，但是，以市场为基础、通过政府监管解决和矫正市场失灵问题的模式已经成为各国政府治理方式改革的共同趋势。③正如美国伯克利大学的德龙教授所言，政府和市场“是一种伙伴关系，没有对方的配合，工商业和政府谁也不可能兴旺发达。没有民间工商业，政府就兑现不了它对公民所作的创造和维护繁荣的承诺。没有政府，没有政府的规制作用和监督作用，工商业根本就转不动。”④中国正在进行的监管体制改革是这场世界范围的监管革命的一部分，是健全和完善市场经济体制以及加入世界贸易组织、融入全球经济一体化进程的必然要求。 二、行政任务的转变 政府和市场关系的变化意味着行政任务的转变，也导致行政权在整个国家权力架构中地位和角色的转变。在美英等国，随着监管型国家的崛起，迫于现实的需要，立法和司法一改以往对行政权的怀疑和压抑态度，转而支持行政权在国家生活中的积极作用。行政任务从“自由放任”时代的消极维持国防、治安秩序转向对经济、社会生活领域的积极干预。大陆法系国家也经历了同样的演变，以德国为例，随着“自由市场＋政府监管”模式的确立，国家担负的行政任务发生了巨大变化，行政权由消极的秩序行政转向积极的监管治理。⑤ 就中国而言，政府和市场关系的变化意味着：政府必须从全面控制经济中有选择地退出，让位于市场，行政任务从计划经济体制下的行政管理转向市场经济体制下的监管。这种监管不同于传统的行政管理，它是指政府行政组织在市场机制的框架内，为矫正市场失灵，依法制定相关规范标准，对市场主体的经济活动以及伴随其经济活动而产生的社会问题进行微观层面的干预和控制活动。具体来讲，二者的区别主要在于：首先，计划经济体制下的行政管理往往不顾市场规律，以指令性计划取代市场机制；而监管则必须以市场失灵为必要前提条件，相对于市场机制，政府监管永远是一种次优选择。只有在出现市场失灵，而且经过成本效益分析，确认监管能够有效解决市场失灵的前提下，监管机构才能介入。第二，计划经济体制下的行政管理是一种内部的、直接的干预方式，政府同时兼有所有者、经营者、管理者、分配者多重角色，经营和管理同属国家行政的一部分，政府和企业之间是一种“父子”关系；而监管是一种与企业保持“适当距离”(arm's length relationship)的外部控制方式，即使受监管企业属于国有，经营权与监管权也是相互分离的，二者之间保持一种相对独立的关系，从而保证监管机构能够基于客观、中立的立场建立和执行公平的市场游戏规则。第三，计划经济体制下，政府往往用行政命令甚至私下传达其愿望来实现管理目的；而监管则强调基于规则进行，一般通过明确的监管法或监管合同来约束监管机构和受监管企业之间的关系。第四，计划经济体制下的行政管理往往以神秘、封闭为特点；而监管强调过程的透明性和可问责性。也就是说，市场经济体制下的政府监管是一种基于规则的、与市场主体保持适度距离的外部规范和控制形式，强调监管的独立、公正、专业、透明、可信和可问责。这种监管职能在传统的官僚行政体制内根本无法实现。
