中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005—0078(2007)01—82—09 以制度功能为探讨路径，学界与实务界对行政复议制度性质的争辩大致形成了三方面意见：第一，“内部监督说”，认为行政复议制度是行政监督制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错制度。第二，“权利救济说”，认为行政复议制度是行政相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度。第三，“解决纠纷说”，认为行政复议机关作为居中裁判者，按照既定的程序对行政相对人与行政主体之间的争议进行审理，并作出最终的处理决定。各个学说皆以理论的开掘和实务的依托构筑自身之立论，但学说、流派以及研究角度的差异都无法掩饰其对行政复议制度的关切和期许，对制度进步均有补益。 一、行政复议制度功能评析 （一）内部监督说的困境 “内部监督说”源起国务院的立法本意。在国务院向全国人大常委会所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》中，开宗明义：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，并将“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化”作为起草《行政复议法》的指导原则之一。在随后下发的《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中，进一步明确了行政复议制度的内部监督的性质。① 较《行政复议条例》而言，《行政复议法》在行政复议范围、法律责任、对抽象行政行为的审查以及行政复议机关的级别等方面的规定确实展示了政府自我纠错、自我监督的诚意和勇气。 但是，良好的立法初衷如何转化为制度的优势，这是“内部监督”面临的困境。 内部监督的功能定位可以视作政府向社会和公众的承诺。但是，当公众的热情被激发出来后，换来的却是一副冷面孔。一边是行政复议案件数量大幅攀升，另一边却是不予受理率上升；一边是即便受理，而另一边却是案件维持率居高不下。最终的结局是有学者所称的“行政复议几乎成为被人遗忘的角落”。② 这一现象可能是由于以下三方面原因所致： 1.能否真心监督。 这里所涉主体乃行政复议机关。 在现实的政治生活中，行政复议机关作为被申请人的上级——上级人民政府或上级主管部门，本身就与被申请人“身处同一战壕”，或有着“说不清道不明”的关系，行政复议机关对同级或下级的“爱护”实际上就是“保护”，然而，这样的“保护”不完全针对下属，更重要的是对行政复议机关自身的“保护”。众所周知，下属所作出的违法或不当行政行为很多是在执行上级的指令，完成上级交办的任务，实现上级的决策，其所依据的也是上级作出的抽象行政行为。因此，行政复议机关能否真心，是内部监督实现的重要环节之一。 2.能否真正监督。 这里所涉主体乃行政复议机构。 行政复议机构面临的问题恰好与行政复议机关相反——心有余而力不足。观察“严密”“严格”的行政复议程序，可见一斑。行政复议机构只是行政复议机关的内设机构，没有独立的法律上的人格，它是严格按照“下级服从上级，上级指挥下级”这一权力层级化原则“发生”其职能的。所以称作发生，而非行使，其根本原因就在于行政复议机构是被动的，它只是上级权力的工具或器官而已。易言之，上级才是实际的、无所不能的，同时又是不承担法律责任的权力主体。 3.能否有效监督。 这里所涉主体乃监督制度。 以行政复议的管辖权为例，对条条管辖、选择管辖和自我管辖进一步进行剖析，就会发现其症结亦在内部监督、层级监督之行政属性。对管辖权的争夺就是对行政权的争夺。条条管辖排除地方同级政府的基础是对领导权、行政隶属关系的确认，这是典型的行政思维模式。因为不具有领导权，自然就不具有管辖审查权，行政复议权仅是行政职权的内部分工，不容系统外的支配和控制，自己的行政权不能旁落它处便是自然推论。因此，我们会看到，即使有悖于“任何人不得作自己的法官”这一公正性通则，自我管辖思路依然得以成为法条。从本质上讲，自我管辖就是条条管辖，都是自己的事情自己办，自己复议自己，只是其程度和规格更高，管辖权更固化和绝对化。即使法律呈现给申请人公正、民主的选择复议方式，其所追求的公正民主、便民利民的本意也没能为实践所得。 （二）权利救济的障碍 两千多年前的“罗马法”早已展示了其精辟论述：Ubi ius,ibi remedium.哪里有法，哪里就有救济手段。法是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣。③ 中国学人亦对这一学说表示出青睐，多认为将行政复议制度定位于公民权利的一种救济方式，是对行政复议制度本质的回归。作为一种公力救济制度，行政复议的启动权赋予了行政管理相对人，其启动行政复议程序的首要需求就是恢复受到侵害的权益，纠正违法或不当行政行为只是实现其维权目的的手段，因此，行政复议的首要目的，或曰根本的目的就是保护公民的合法权益，它是一项实现权利的权利，争取权利的权利。 但是，现行的行政复议制度同样存在着权利救济的障碍。 以信访现状作为讨论的切入，下面两组数字或许会有助益：2004年，地方各级政府和国务院61个部门共收到行政复议申请81833件，受理72620件，审结64953件。④ 同年1月至8月，国家信访局受理群众来信29.88万件，与2003年同比上升了14.9％；接待群众来访44181批次、99505人次，与2003年同比分别上升107.32％和100.8％。信访总量持续上升，越级进京走访增势迅猛。来信来访总量的增幅呈现出“中央多、基层少”的“倒金字塔”型分布特点。⑤
