中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2007）02—0089—04 在现代行政法律制度所建构的国家—私人关系中，行政权力对公民权利不再是传统行政法所关注的单向作用过程，而是平衡互动、相互作用的双向过程。在此关系结构之中，行政主体与私人都以一种较为积极的态度出现：行政主体不再仅仅是社会经济秩序的消极卫兵，而成为公共利益的促进者，可以依靠自身所拥有的专业、信息等优势对经济和社会生活进行合理的调控；私人也不再仅仅是一个除了代议制的选举就疏离于国家统治之外的被动的守法者，而成为一个国家管理、公共秩序维护、公共政策制定的参与者，一个公共服务与福利的要求者与受益者。行政权力可以发挥积极的作用，对公民权利予以保障、确认、指导和救济；私人不再消极地等待行政权力对公共资源进行分配，而是以主体的身份积极地参与行政权力的行使过程，促进行政目的的实现和公正秩序的建立。 对于公民、法人或者其他组织依据行政法所享有的权利，笔者称之为行政法权利。① 在范围上，行政法权利是由行政法律规范所规定或确认的，在行政法律关系中由私人主体所享有的，与行政主体的公权力相对应的各种权利。以其内容和私人在行政法律关系中的地位为标准，行政法权利可分为四类：参与权、受益权、防御权和自由权。行政法应当逐步建立和完善私人权利对行政权力的作用机制，以保障私人权利在行政领域的实现。笔者以为，行政法权利对行政权力的作用机制主要表现在三个方面：参与与配合、监督与制约、抗辩与申诉。 一、参与与配合 私人的参与与配合是行政权有效实现的条件。公民权利不仅能对行政权力形成抗衡，还可以渗透到行政权力的运行过程中。行政权力如果没有满足公民权利就可能处于非法状态而难以运行，如果满足了公民权利就会得到公民的配合而有效运行。笔者认为，行政相对人与行政相关人② 应对行政活动深度参与，与行政主体一起共同促成行政权力的运行，这对于有效实现依法行政具有本源性意义。 （一）促使行政目的合法公正和理由证成 效率是行政的本质要求，是行政权区分于立法权和司法权的典型特征。立法权和司法权完全可以不以效率为目标，但行政行为却不能不把效率作为目标之一。要实现效率最大化，除了设计合理、便捷的行政程序外，还可以通过设计合法正当的行政行为目的，使相对人对行政目标自觉地遵从，自觉地参与和配合行政权力的运行。如何获得相对人的自觉遵从和配合？基本的要求就是行政主体必须依法行政，依据法律所规定的权限、方式、方法、步骤、顺序、时限、手段、条件等作出行政行为，使行政行为具备形式合理性。但成文法的规定是有局限的，其只能为行政提供一般规则甚至模糊的原则。正如达维德所言，由于公法的脆弱性，“要使政府采取一项起码的公正措施或放弃一个显得不合理的计划，会遇到最大的困难”，“法国是行政法已经达到最高发展程度的国家之一……可是我们的行政法是多么不够，多么脆弱啊”。[1] 因此，现代行政法承认行政主体享有自由裁量权，强调实现特定行为的实质合理性。但是，自由裁量中的实质合理性并不意味着法律允许权力的无限制化，而是说明法律要求不拘泥于规则本身的形式合理性，要求追求规则和精神层面的实质合理性。行政主体行使裁量权要遵循法律的目的、精神和原则，遵循道德、政策和客观规律，在正当考虑的基础之上作出实质正义的决定。 追求形式合理性和实质合理性，不仅是对行政决定的要求，也是对行政程序的要求。行政主体作出行政行为时不仅要有正确的法律依据，还要告知相对人该行为的法律依据；不仅要有正当的理由，还要对相对人论证理由的成立及理由的正当性，即遵循理由证成程序。理由证成是对相对人论证行政行为目的的过程，更是说服相对人理解和认可行政行为的过程。只有相对人自愿地服从行政决定、配合行政行为，行政权力才能有效地、完全地、及时地实现。尤其是当行政行为将对相对人的自由和权利构成限制时，理由证成更有必要。因为程序的普遍形态是“按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定”，程序不仅仅是决定的过程，还“包含着决定成立的前提”。[2] 可见，理由证成、行为目的的合法性和正当性能够促使相对人自觉遵从行政行为，配合行政主体完成行政目标。 （二）促使行政方式民主化 行政方式民主化也是行政相对人参与和配合行政行为的前提之一。行政合同和行政指导是现代国家实现行政职能的新型方式，是实施福利行政、实现政府对经济的宏观调控职能的主要方式。行政合同和行政指导行为的广泛运用，使政府的管理方式发生了重大变化。为了使合同得以缔结、履行，使指导行为能够产生预期效果，行政主体必须遵守如下规则：平等地对待行政过程中的私人，尊重私人的意志，重视私人的权利和正当利益，守信和有责任感等。行政合同和行政指导行为的广泛运用，不仅带来了给付行政、福利行政领域内行政方式的民主化变革，而且带动了秩序行政领域内行政方式的转变。传统的行政高权行为仅仅表现行政主体的单方意志即可产生法律效果，但在现代，即便是行政处罚、行政征收、行政强制等典型的秩序行政行为，也必须给相对人以申辩、陈述、听证等发表意见、影响行政决定的机会；而人权观念、比例原则、告诫程序、告知制度等在行政行为中的应用，也在某种程度上促进了行政方式的民主化，使行政行为不仅包含行政主体的意志，而且在一定程度上反映相对人和相关人的意志。 因此，行政方式的民主化除了表现为合同、指导等新型行为方式的广泛运用外，还表现为行政程序制度的健全。行政程序制度的健全首先要求立法机关加强行政程序立法。在国外，从20世纪中期开始，由国会制定有关行政程序的法典或制定某类行政行为的单行程序法成为对行政程序立法建制的标志。其次要求行政机关自身加强行政程序的制度化，对于法律未规定的或法律不宜规定的事项，行政系统内部应建立相应的规范程序（当然要遵循法律优越和法律保留原则）。最后要求司法机关加强对行政行为是否遵循法定程序的审查，以保障程序规则的效力。为了保障相对人及相关人对行政行为的参与和配合，应当建立下列基本的程序制度：调查制度——行政行为必须以获取证据和查明事实为前提，这直接涉及相对人实体权利的实现；告知制度——行政主体在作出决定之前，应当告知相对人有关的法律信息和事实信息，保障相对人的知情权；听证制度——行政主体作出对相对人或相关人权利不利影响的处分决定之前，应当保障利害关系人有发表自己意见的机会，保障相对人对行政决定的法律依据和事实证据及理由的辩论权；回避制度——“任何人不得在与自己有关的案件中担任法官”同样适用于行政领域，行政组织和行政人员只要与案件有利害关系，可能影响或使相对人认为可能影响公正、客观地办理公务的，都应当回避，以保障行政行为的自然公正。
