中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1001—8204(2007)01—0042—05 行政机关解决纠纷行为的性质一直以来在行政法学界存在争议。绝大多数学者认为该行为属于准行政行为,作为行政行为的一种来研究。笔者认为这种观点在理论上含糊不清,实践上也十分有害。笔者不揣浅陋,对委任司法问题作初步探讨,以期对行政机关解决纠纷问题的研究和机制的建立有所助益。 一、委任司法的性质 在西方,18世纪资产阶级革命胜利后,三权分立学说被奉为治国之道,人们深信三权必须分立,政府只能充当“守夜人”,否则就会产生专断擅权。19世纪末20世纪初,随着科技进步、经济发展、社会变迁,特别是社会立法的大量增加,议会立法越来越不能满足社会需要,不得不授权行政机关制定行政管理法规,补充议会立法的不足[1](P108—110)。与立法一样,司法权也面临同样的问题。社会立法的增加必然导致纠纷的增加,特别是立法调整内容的技术性日益增强,使传统的司法体系难以承受。于是,在解决新的社会矛盾中具有优势的行政司法制度便应运而生。 无论是行政立法还是行政司法,虽然都是由行政机关来行使权力,但并未改变立法权和司法权的性质,所不同的只是这些权力在不同的机关转移而已。其实,立法权、行政权由哪些机关行使并不重要,重要的是不管哪个机关行使立法权、行政权,都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的原则和规律。笔者对行政法学界长期以来把行政机关行使立法权的行为、行政机关行使司法权的行为定性为行政行为或准行政行为是有不同看法的。行政机关解决纠纷的行为不是行政行为,而是司法行为。 首先,行政机关解决纠纷制度之所以在我国存在种种问题,理论上的模糊是造成这些问题的根本原因。把行政机关解决纠纷的行为界定为准行政行为或准司法行为,固然比较全面,但不可避免地弱化甚至掩盖了其司法性,强化了其行政性。其次,从行为的属性上看,司法的本质在于解决纠纷,包括民事纠纷、刑事纠纷、行政纠纷以及宪法纠纷等。衡量一个行为是立法行为、行政行为还是司法行为,不是看这个行为是由谁行使的,而是看它是什么属性。难道行政机关没有民事行为吗?司法机关没有行政行为吗?再次,从西方国家行政机关解决纠纷制度的产生和发展来看,都未改变行政机关解决纠纷行为的司法性质,更没有不遵守司法的规则。英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、法国的行政法院制度都是如此,人们甚至为弄清一个机构到底是法院还是行政机构而犯难[2](P575—578)。为什么呢?就是因为这个机构是解决纠纷的,而解决纠纷就需要这个机构有独立的地位,有职业化的人员,有适合解决纠纷的程序。如果这些问题没有解决,那么,由行政机关来司法就必然会出现公正性危机。同样的道理,如果一个称之为法院的机构不具备这些条件,由它来司法,也和行政机关一样会出现同样的问题。当然,行政机关解决纠纷的行为之所以是司法行为,还在于社会需要一个不同于传统意义的法院,而不是需要一个行政机关。因为行政机关承担部分司法职能,除程序简便、时间迅速、费用低廉和具有灵活性外,更主要的是由于近现代许多社会立法中所发生的争端需要专门知识才能处理。而解决这些争端既需要法律头脑,也需要理解立法政策和具备行政经验,普通法院法官往往不能胜任。于是一个新型的行政机关解决纠纷的司法制度便应运而生了。行政裁判所、行政法官等逐步取得独立地位就恰好说明了这一点。 二、委任司法的理由 行政机关行使司法权主要基于两个考虑:一个是实质上的考虑,一个是行政上的需要。 (一)行政机关行使司法权的理论依据 按照美国宪法第3条规定,合众国的司法权属于最高法院和为随时制定法律而设立的下级法院。如果对此条规定作严格解释,国会不能制定法律把司法权授予行政机关,否则就违背分权原则。美国法院曾经使用过两个标准来说明司法权力委托能够符合宪法。一个是公权力理论,这是美国传统的司法权力委托理论。法院认为国会在其权限内所制定的法律中,有些事项政府以主权者的资格进行活动和诉讼,以公共利益为内容,属于公权力。对于公权力的争端可由法院受理,国会也可以制定法律授予非司法机关受理这类争端。而对于私权利的争端完全由法院受理。 公权力理论在20世纪30年代遇到了严重的困难。美国很多州先后制定了工人赔偿法。工人和雇主之间由于职业原因所引起的赔偿争端,不由普通法院管辖,而由行政机关管辖。关于这类争端,原来本由法院管辖,现在法律规定由行政机关管辖。如果以公权力作为委任司法权的标准,必然认为工人赔偿法违背宪法的分权原则。1932年最高法院关于克罗威尔诉本森案件的判决,对委任司法理论有新的发展,提出了另外一个标准。该案申诉人主张工人赔偿法授予行政机关司法权力,违背宪法分权原则。法院承认工人赔偿法规定的争端属于私权利,但法院认为宪法第3条只规定司法权属于法院,不要求为了保持司法权的基本特征,一切私权利案件必须由法院审理。宪法不妨碍国会规定用行政方法审理私权利案件。经验证明,为了处理成千上万的某些私权案件,行政方法是非常重要的。只要行政机关的裁决受法院司法审查的监督,宪法第3条规定的司法权的本质就已经保全。根据这个判决,司法权力的委任是否符合宪法的分权原则,以是否接受司法审查作为标准。国会制定的司法权力委任的法律,只要没有排除司法审查,就不违背分权原则。 (二)行政机关行使司法权的实际需要 美国国会授予行政机关司法权力同授予行政机关立法权力一样,另一个理由是出于现代行政的需要。现代行政日趋专门化,解决行政上的争端需要行政事项的专门知识,但法官既缺乏行政方面的专门知识,心理上也缺乏解决行政问题所需要的开拓和进取精神。美国在20世纪30年代经济危机时期,法院就成为当时政府推行新政策的阻力。近代行政职务扩张,行政争议众多,法院没有时间解决全部行政争端,而且行政争端需要迅速解决,法院的程序规则不能适应行政上的需要。为了有效执行国会的政策,国会不仅需要授予行政机关立法权力,也必须授予行政机关司法权力。