一、问题的提出 近年来，公共决策过程中频繁出现的专家身影，开始成为我国公共行政过程中一个耐人寻味的现象。观察可知，在“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的公共决策体制和政策背景下，不但各种形式的专家咨询实践广泛展开，一些部门和地方政府还相继出台了针对专家咨询制度的规范性文件。① 这些文件试图改善政府现有公共决策结构，强化专家角色和专家知识的重要性，推动决策的专业化和科学化，从而强化公共决策的正当性。 然而，作为公共决策体制改革重要组成部分的专家咨询制度，在实践中并没有实现其功能。许多经过了“专家咨询”的决策依然没有逃脱“失败”的命运，而更多的专家咨询则成为政府证明自身决策的正当性、为可能出现的责任“解套”并回避社会批评的又一柄“独门暗器”。伴随着专家咨询的“空洞化”和“符号化”，公众对于这一制度的认可与信任度呈现出明显的下降趋势。“专家秀”的称呼反映出公众对专家咨询实践的切身感受。正如有评论者所指出的那样：相当数量的专家咨询是在“为论证而论证”，为政府决策的合理性“背书”，其专业性和科学性无法得到保证。② 关于专家咨询制度在实践中所出现的问题的讨论，现有的论述主要集中于专家咨询的某些程序环节，如咨询专家的选择、参与方式、专家责任制度的健全等。③ 应当承认，程序规则的缺位和任意性确实是专家咨询制度规范化进程中亟待解决的问题，但专家咨询制度中“剪不断，理还乱”的众多问题，并不能通过个别环节的修补而得到根本性的解决。更为重要的是，在对专家咨询制度的目标、功能和结构缺乏深入认知的情况下，仅仅关注程序规则的设计往往可能走向制度价值的反面。全面理解专家在公共决策中的角色，并从这一角度出发重新界定专家咨询制度的“生存空间”，有助于超越仅仅纠缠于具体的程序规则的争论，为制度的结构性变革提供建设性思路。 从专家在公共政策过程中所扮演的“角色”来审视专家咨询制度，我们将面对咨询专家本身的“角色定位”问题。因此，有必要对本文所要探讨的专家予以扼要的界定。它们是指在公共行政过程中，拥有专业化、技术化的知识，掌握政策分析和咨询方法及工具的个体或者集团。④ 应当注意的是，为公共决策提供咨询意见的专家和为个体提供咨询意见的专家在角色上有所区别。后者的主要任务是为决策过程中参与者的偏好和主张提供专业性支持，在行政手段不利于委托人时，以专家身份对该行政手段作出回应。这些专家也被称为“受托专家”。⑤ 由于“受托专家”的“专业知识”在决策过程中并没有很大的适用余地，而只是代理个体公民或者利益集团表达价值倾向，因此，本文将该类专家排除在咨询专家的范围之外。通过对咨询专家的角色界定，我们发现咨询专家的身份及其在公共决策过程中的角色空间，主要受到其拥有专业知识这一特征的影响。在很大程度上，行政过程中的专家，其实是“技术理性”符号的人格化体现。咨询专家的“知识之维”决定了其在公共决策体系中的角色，同时也构成其功能期待和实现的限度。 因此，笔者首先将从公共决策过程的知识论视角入手，对咨询专家在公共决策体制结构中的角色加以分析，从而界定咨询专家在决策过程中的功能期待；随后分析几种可能导致咨询专家“角色错位”的情形，包括咨询专家超出角色的限度而产生“过度咨询”情形和因为制度化的挤压、限制而被“边缘化”甚至“符号化”的情形；然后将会考察美国以《联邦咨询委员会法》（Federal Advisory Committee Act，简称FACA）为核心的专家咨询委员会制度，观察美国实践中影响专家咨询制度功能实现的因素及其克服方法；最后，运用知识论分析框架，从程序改革和公共决策体制结构层面上阐述我国专家咨询制度的完善途径。 二、公共决策中专家角色的两面性：“理性强化”与“角色错位” 现代公共行政过程中为什么需要引入专家？笔者认为，专家的引入及其角色定位，主要是因为现代公共行政过程始终对行政手段和结果的“理性化”怀有一种强烈需求。公共政策包含着价值选择和价值实现的双重内容。如果说在价值选择方面应当鼓励多元主体参与，那么在价值问题确定的前提下，对于价值实现的手段选择和方案优化，专家通常被认为具有知识和技术的优势。⑥ 在公共行政模型中，政策“理性化”和“正当性”是充满张力的两极，需要不断地加以平衡。⑦ 现代公共行政实践表明，公共决策越来越依赖于“技术”、“专业性知识”等理性化要素，而传统正当程序所能提供的程序公正、平衡参与、“利益代表机制”以及“利益偏好的充分表达”等制度手段则对于这些诉求无能为力。同样，依赖“专业性”知识所作出决策的正当性也无法通过“传送带”理论获得解释。于是，以20世纪30年代罗斯福新政为标志，“专家理性模型”成为了解释公共决策正当性的新框架。“专家理性模式”以公益理论为主轴，强调决策者的“决策能力”，极力维护行政效能。⑧ 在这种模式下，政府试图努力模仿一个全知全能的智者，把握现状并预知未来，在此基础上作出理性安排。咨询专家就在这一背景下广泛进入了决策过程。 （一）理性强化：专家进入决策过程的意义 专家理性模式所指的专家，主要是指韦伯的科层制理论下受到专业训练的行政官员。他们同时拥有“专业性”知识和选择公共政策的职权，并受过系统的专业知识训练，或者通过长年累月的行政实践而具有专业方面的系统知识。这种知识本身是具“目标—工具理性”取向的，其主要关乎实现某个给定目标所需的手段选择问题，在很大程度上是与价值无涉的。
