民营经济的发展及其所带来的经济社会结构变迁，对传统行政法理论与实践产生了重大冲击。一方面，政府规制改革的成果为民营经济的发展起到了助推器的作用；另一方面，民营经济的发展也为政府规制形式选择（行政活动方式选择）以及政府规制程序改革的理论与实践提供了丰富的素材。 一、政府规制改革及其对民营经济发展的总体影响 “规制”一词源于英文的“Regulation”①，它一般是指为实现特定的政策目标，国家和地方公共团体对企业和国民的活动进行的干预和介入。而“规制改革” (Regulatory Reform)则是放松或取消规制，由事前规制型行政向事后监督型行政转变，并创设新的规则，以促进竞争的过程和方式。 自凯恩斯国家干预主义理论将规制作为治疗“市场失灵”的一剂良药之后，无孔不入的强化规制日益导致行政权力的扩张和政府过分介入市场从而成为阻碍市场发展的因素之一。以美国为例，20世纪70年代初“石油危机”爆发后，美国经济一落千丈。当时一些经济学家对美国生产下降的原因作了分析，结论是近一半的因素在于政府规制过多。这一研究结果在 20世纪70年代后半期得到美国政界的广泛认同。② 1996年，美国规制机构发布的规章达到7000多个，规制成本达到6300多亿，尤其是各种名目繁多的规制政策对小企业的负担更为沉重。据当年度美国独立企业联合会对3471家小企业所作的调查结果显示，在小企业所面临的十个最为严重的问题中，“不合理的政府规制”位居第四位。在其他发达资本主义国家，如英国、日本等国，过多的政府规制也都曾一度制约其经济发展。 在这样的背景下，20世纪70、80年代以来，放松规制越来越成为世界各国政府法治理念的主流。在重新反思政府与市场关系的基础上，西方国家兴起了一场以放松规制或者说是寻求放松规制与强化规制的最佳平衡为主题的政府规制改革。主要表现为政府退出市场、退出社会，减少审批，将自由还给个人和社会；政府把直接决策的权力大多数转移到立法机关，减少部门利益法律化的途径，并加强对行政机关规则制定行为的审查，使其基本上只承担执行机构的角色；改变政府权力运作的方式，为实现政府既定政策目标而灵活采用传统形式之外的其他多种行政活动方式，并更倾向于采用激励型管制和协商型管制；提高政府权力运行的透明度和信誉度，减少寻租，强调公行为改变的可预期性和公民的信赖保护，降低行政行为的成本和风险等等。 我国也是一个管制大国，无所不在、无所不管、无所不包的全能政府的形成，与市场失灵无涉，更多地源于长期以来实行的计划经济的惯性和本能。政企不分、政府角色错位以及对市场过度干预已成为阻碍市场经济发展的一个障碍，同时也引发了腐败、权力滥用等社会性问题。在我们的调研中，上述观念更得到了验证：有相当一部分民营企业认为现在的政府规制仍然过多，许多不合理的规制使民营企业负担重重。③ 因此，在我国，为促进市场机制的有效运作，促进民营经济的健康发展，也必须进行政府规制改革，在遵循放松规制的主流理念之同时，又要运用恰当的规制手段努力克服市场经济所带来的公共产品分配、社会公正等等问题。应该说，《行政许可法》的出台和实施秉承了世界范围内“放松管制”(Deregulation)的趋势，该法第13条明确列举了4种可以不设定事前管制型的行政许可的事项。在《行政许可法》放松管制的理念与规则下，中央政府大幅度削减许可事项，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室先后审核了国务院各部门共3674项行政审批项目，报经国务院批准后，对其中的1795项作出了取消和调整的处理。地方政府削减与调整的行政审批事项更是不计其数。事实上，早在2001年，在《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发[2001]33号）和国务院行政审批制度改革工作电视电话会议精神的指导下，中国政府就正式开始了行政审批制度的改革，大批的审批项目被取消或者转化成其他管理方式。当然，正如前面所阐述的那样，在放松规制之余，我们还必须为克服市场盲点而在若干领域寻找替代管制手段。 总的来说，政府规制改革为民营经济的发展提供了良好的法治环境。这主要体现在两大方面：其一，就实体层面而言，政府对民营经济的规制方式将发生越来越大的变化。以前有报道说，浙江金华一个农民为办一个养鸡场居然先后跑有关部门盖了80多个章。而在政府规制改革的背景之下，如此闹剧将不再上演。政府将更多地采用事后监管以及激励型管制、协商式管制等多种灵活的管制手段对民营经济进行规制和放松规制。其二，在管制的程序设计上，政府将更多地贯彻公众参与机制，让民营经济作为利益代表普遍地参与到规制政策的制定及其实施中去。下文将重点就政府规制改革对民营经济发展产生的两大影响展开论述。 二、政府规制民营经济的形式选择——从命令控制型手段到多元行政活动方式 （一）政府规制民营经济的各种政策工具和执行工具 政府选择怎样的形式规制市场行为和民营经济？规制的诸形式之间有着怎样的关系和联系？大陆法系的行政法学学说已经发展出相当精巧的行政行为型式化理论，④但是应该看到，在现代行政国家中，这些传统的行政行为形式也逐渐不敷现实行政活动之需。面对福利、药品、环境、核能等现代社会问题，各国在行政实践中都创造了许多新颖的规制形式，构成了对传统行政法学说的修正与挑战。在美国，适用非正式程序的管制活动比重已经占据了90%，被称为“行政活动的生命线”；在德国、日本等大陆法系国家，利用没有实体法授权的“非正式行政活动”实现管制目标，也日益受到重视。⑤而且对于行政规制过程中的某一特定规制制度而言，也许会涉及到不同规制形式之间的选择，而且更有可能的，它是一个由不同的规制方式组合而成的动态过程。
