中图分类号：D912.104 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2007)01-0078-12 一、引言 随着中美两国在各个方面的交流进一步加深，中美两国学者在学术上的研究也随之涉及更为广泛的领域。中国学者的学术焦点开始从对美国外交、贸易政策的研究转向对美国政治制度的微观运作层面，包括对美国地方政府的机构设置和运作①。许多美国的学者和各种研究组织对中国的研究也日渐深入。总部设在法国巴黎的世界“经济合作与发展组织”(OECD)近期出版的《中国式管理》[1]对中国政府的设置和运作方式有十分全面的讨论。另一份由兰德公司(Rand)发表的有关中国政府如何控制武器出口的研究也是从中国政府机构的内在机能系统来分析中国政府组织的决策过程[2]。但是，比较双方的交流程度，从对有关文献的浏览可以发现，中国学者对美国的研究比美国学者对中国的研究要深入得多。在诸多的领域中，对中国各级政府机构以及运作方式的研究是一个比较困难的方面，尤其是在运作层次的实证性研究更不多见。此论文是笔者在比较中美两国地方政府立法、执法方面的第二个研究。笔者从地方立法、执法着手，比较中美两国地方政府的机构设置和运作，以求补充在此研究领域的空白。 行政执法近年来受到学术界的高度关注②。但笔者从文献阅读中发现，绝大部分的研究都还停留在“讨论、批评、指导”的水平上。比如，马怀德在《行政程序法的价值及立法意义》一文中对行政程序法典讨论集中在重要性这个高度上[3]。冯军的《行政执法论》对行政执法的过程和作用做出了系统的论述[4]。在冯军的论文发表之前中国就已经出版了大量的有关行政法的教科书。但冯军的《行政执法论》的确对这个领域的研究作了很好的总结。笔者认为在《行政执法论》之后的大批有关研究，都还没有超越其文中所总结的范围。 立法和立法所预期的效果之间有一个重要的连接环节——执法。执法是一个具体的行政行为。执法机构被授权对立法作出解释，对有关个人、组织进行检查，惩罚违法行为。如果对执法组织不进行研究，那么就无法进一步对执法行为进行了解。比如，从大量的媒体报导中可以看到，在市容环境执法过程中执法者与相对人之间的对抗性屡屡成为新闻报导的中心。许多学者也对行政执法方式这个课题进行研究。但笔者几乎没有找寻到对地方政府行政执法组织机构进行实证性研究的文献，目前还不能解释造成这一空白的原因。 笔者的研究主要具有三个特点。第一，比较研究。分析手段是通过对中美两国地方政府中有关行政执法机构的对比，揭示行政执法机构设置和管理方面的特点。第二，由于这仅仅是一个初步的尝试，还不能十分有把握地来揭示行政执法中的规律。所以，这个研究仍然属于描述性的。希望能为以后的研究提供一些可测量的学术命题和一些可用的数据。最后，讨论分析的实证性。本研究中的分析和讨论，是根据第一手资料进行的。需要注意的是，研究中利用的一些变量和讨论方法，都是借用美国学术界的成型模式。这些模式是否适用于对中国政府机构的研究还有待进一步考察。为此，希望能摸索出一套可以用来解释中国政府机构运作的方法和模式。 二、组织机构与行政执法行为 （一）文献讨论 1.组织机构。西方学术界对组织理论的研究已经有很长的历史了。马克思·韦伯早在他1947年的著作《社会和经济组织》[5]中，就指出了政府组织的特点和一些特殊管理功能③。这些特殊功能要求组织在雇佣、提升人员的时候必需根据人员的技术能力；权威的贯彻必须通过一个等级结构的权力系列。在这个机构中，规则的建立必须涉及每一个可能的组织行为。组织运作中不能有“见机而行”的行为方式。韦伯对组织理论的贡献为以后的研究奠定了基础，目前对地方政府组织的研究仍是在当年传统的、韦伯的框架之中进行的。无论是什么组织，其结构的设置一定要包含下面三个要素：严格的上下等级制、权威的无限性和技术分工原则[6]。其中，严格的上下等级制规定，在组织中各个组织内部单位是按照上下的原则设置的，上级单位对下级单位有无限的支配权。否则，组织就无法运转。这种严格的上下等级制在军队中最为常见。技术分工原则使得组织能够按照不同的技术职能而划分。这也就是人们今天见到的各个部门的划分。这种按技术职能设置组织机构的原则使得每一个部门能够将本身的职责以最高的效率加以实现。 需要指出的是，由于信息技术的发展和经营全球化的趋势，组织管理的地域性和信息交换发生了革命性的变化。实践中的变化使得组织理论的研究人员重新看待组织结构对运作、经营的影响[7]。但是，技术上的变化尚未对地方政府的运作产生相同的影响。其主要原因是，地方政府服务的地域性仍然是地方政府存在的核心。而且，地方政府所提供的服务种类并没有质的变化。所以，韦伯理论中的技术分工原则仍然适用于地方政府的组织机构设置，最常见的就是以服务项目而设置的市政府各个职能部门。 从中国学者对行政组织的讨论中看，中国学术界对组织理论的讨论是从近十几年才开始的，而且层次较高，趋向于以中国社会、政治环境中的行政组织为中心，将讨论的焦点集中于行政组织在社会系统中的位置。从文献中可以看出中国学术界在组织理论讨论中的一些特点： 第一，中国学术界仍然将政府与国家这两个概念交叉使用。比如，《中华人民共和国资治法典》在定义行政组织和行政主体时提到：行政管理是国家的重要职能之一[8]。而西方学术界在对行政组织的讨论中，没有加入“国家”这个概念。特别是在美国联邦制下，“政府”这一概念有十分狭窄的定义，而且，政府本身不具有强制性，具有强制性的是法律。中国的学术界却认为“公共行政管理是一种具有国家强制力的管理活动”[8]。基于这种观点，对政府机构的研究实际上变为对国家的研究。在西方特别是美国，在其三权分立的政治体制中，被称为“政府”的机构仅仅是指美国总统率领的行政当局。这种政治体制一直贯彻至州政府一级。到美国市政府(Municipality)一级时，政府组织仅是一个服务性机构，而不是一个政治性机构。
