中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1673-1565(2006)06-0009-08 随着依法治国战略的推进，国家发展的新形势对行政法治和实践都提出了新的挑战。行政综合执法作为新一轮行政体制改革的起点向我们展示了机遇，也暴露了问题。推进行政管理体制改革及进一步开展行政综合执法必须以理清现实问题和明确发展方向为前提，本文谨以这种发现问题、解决问题的努力出发。 一、我国行政综合执法之兴起及其必要性考察 自1996年我国第一个作为独立机构的城市行政综合执法试点在北京拉开帷幕始，根据党中央、国务院关于深化行政管理体制和行政执法体制改革的部署要求，一些地方从实际出发，进行了综合行政执法试点，在执法的机构设置、职能转变、执法范围内容、管理体制以及运行机制等方面进行了积极探索，并取得一些成效。 1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”确立了行政执法和相对集中行使行政处罚制度，为行政综合执法提供了法律上的依据，成为推进行政执法改革的契机。在《中华人民共和国行政处罚法》出台之前，行政综合执法只存在于管理实践中，而没有被纳入行政法治的范畴。随后，1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》、2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（63号文件）、2002年8月《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（17号文件）以及2002年9月《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》相继出台，明确了行政综合执法和相对集中行使行政处罚的方向和各项具体措施。[1]短短几年间，我国行政综合执法和相对集中行使行政处罚权在实践中，已经历了初步明确——个别试点——全面推行——总结经验的发展过程。从最初主要集中在城市执法领域，逐渐向文化、卫生、交通、农业等管理领域拓展。 无论提法是“行政综合执法”还是“行政处罚权相对集中行使”，实际上都是执法权的综合行使，而行政综合执法的内容应该大于相对集中行政处罚权，是一个一般意义上的概念。本文正是在这个意义上使用此概念。 行政综合执法作为新型行政组织形式和执法方式，其出现和发展有着客观必然性和现实必要性。 1.行政综合执法是根治传统执法扰民伤政恶疾的需要 在我国改革开放之初，为克服机关集权，放权成为行政改革的主流，把政府控制的管理权分散到各职能部门，在机构设置上，按社会事务的行业门类划分权限，组建管理部门，职能越分越细，机构越设越多，在每个行政机构之下，又设置众多有行政执法权的事业单位，作为行政机关的执行机构。形成了一事一立法，一法一设权，一权一建队的总体格局。这种行政执法体制也曾一度发挥了重要作用，但随着经济活动的日益频繁和社会生活关系的不断复杂化，由分散执法造成的多头执法、多层执法的低能高耗、各自为政等弊端日显突出。 在传统的行政体制格局中，由于行政管理门类划分越来越细，一个行为往往涉及多个法律和多个行政管理领域，同一级政府下设的多个部门同管一件事，同一个系统的各级执法部门行使大体相同的职权，某一个行政管理领域，要出现多个部门来发挥作用，甚至有同一个部门的多个执法机构参与。如，在道路上摆摊违反了多个行政管理规范，违规商贩的处理就牵涉到工商行政管理、公安交通管理、市容环境卫生管理等几个部门，必然带来管理中各行政机关之间的职权交叉、重复执法、责任不明等现象。行政综合执法这一新的执法形式打破了行业和部门及领域的界限，直接跨地区、跨领域执法；不是多头设置机构，而是统一设置政府执法机构，精简机构和人员的基础上，促进依法行政，解决了传统执法模式的诸多弊端。 国家推行综合执法、相对集中行政处罚权以来，一定程度上解决了当前行政执法中多头执法、多层执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高的体制、机制问题，降低了执法成本，将从体制和机制上逐步解决传统行政执法的弊端，使地方政府执法职能得到有效统一，理顺行政执法体制，推动行政体制变革。 2.行政综合执法是提高行政效率的有效路径 行政效率是行政活动在单位时空的资源投入与由此产生的行政活动的效果之比。由行政权力的性质（行政主体只是权力的行使主体，应忠于其归属主体人民）决定，行政权运作中，应以最少的资源耗费，最大程度地维护行政相对人的合法权益和公共效益。速度、质量、低投入、高产出都是效率的不可或缺的要素。行政法治不能与行政的高耗低效同日而语，而高耗低效正是我国传统行政执法的一个重要特征。 就行政执法而言，我国原有执法队伍过多，财政开支极大；执法力量分散，人力资源浪费严重；执法机构职能单一，一个执法机构无法一次性完成行政执法任务。这种状况导致了行政执法低效高耗的状况。 20世纪90年代中期开始不断践行的行政综合执法，对原来分散低效的执法体制形成冲击，行政综合执法为提高行政效率创造了有效的路径，在综合了部分权力资源的基础上，减少了行政机构的执法开支，同时减轻了因多头或多层执法给行政相对人造成的不必要负担。可以说，综合执法的推行初步解决了行政权的扩展与行政效率本身的要求和冲突。[2]初步实现了行政管理机构的合理设置，管理程序的科学，管理活动的有效等行政效率的基本要求，提高了行政效能，充分实现了行政执法的效率与公正，在最大限度地满足行政相对人的需求与保障公共利益和个人权益的有效实现的同时，保持了良好的行政效率。
