中图分类号：DF01 文献标识码：A 文章编号：CN53-1143/D(2007)01-0001-05 经济特区授权立法制度，是指经济特区所在地的省、市根据全国人大及其常委会的授权，制定经济特区法规的制度。这种制度的建立，有其深刻的时代背景，经历了一个较长的发展过程。应当说，对经济特区的经济发展，乃至对整个国家的改革开放都曾起到巨大的推动作用。但是，经济特区授权立法制度的确立过程本身就表明其临时性的意味，是特定时代的一种权宜之计。在推动社会发展的同时，暴露出严重的理论问题，并造成法律适用上的困境。在新的历史条件下，全国人大必须对经济特区授权立法制度的存废作出选择。 一、经济特区授权立法的确立过程 经济特区授权立法是在经济特区的发展过程中逐步确立起来的。1978年12月，党的十一届三中全会作出了把工作重点转移到经济建设上了的重大决策，提出了对外开放、对内搞活的方针。1979年7月，中共中央和国务院批转广东、福建两省的报告，同意两省在对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施，并提出在深圳、珠海试办“出口特区”。 1980年，全国人大常委会批准深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区。中央制定的《十条政策性意见》中明确指出：经济特区的“特”在于实行国家规定的特殊经济政策和特殊管理体制。但是，这些城市并没有立法权，不能将中央给予经济特区的优惠政策用法律的形式固定下来。同时，经济特区率先实行改革开放，客观上要求特区率先制定一些新的法律规范或突破现行的不适应特区发展的法律规范。但是当时国家立法工作欠债太多，全国人大因为自身人力和时间的限制，一时也无法及时制定满足社会发展和改革开放所需要的全部法律，就采用了授权立法的形式。1981年全国人大常委会作出决定，授权广东省、福建省人大及其常委会根据有关的法律、法令、政策规定的原则，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。这是经济特区授权立法的开端。但是，两省为四市制定的法规数量很少，远远不能满足社会经济发展的需要，所以以深圳为首的特区城市开始了争取立法自主权的努力。[1] 1988年，全国人大作出决定，划定海南岛为经济特区，并授权海南省人大及其常委会遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则，制定经济特区法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1992年全国人大常委会授权深圳市人大及其常委会，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定特区经济法规，报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案。1994年、1996年，全国人大常委会又分别作出决定，赋予厦门、珠海、汕头相同的权力，从而将制定经济特区法规的权力覆盖全部经济特区。 2000年实施的《立法法》将经济特区的立法权进行了肯定和扩大。该法第65条规定，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定经济特区法规。该法第81条第2款赋予了经济特区法规对于法律、行政法规和地方性法规的变通权。同时该法第63条还规定了经济特区所在地的市属于“较大的市”，其人大及其常委会有权制定地方性法规。这样，经济特区所在地的省、市人大及其常委会就获得了“两个立法权”，一个是制定地方性法规的较大市立法权，一个是制定经济特区法规的授权立法权，从而出现“一省两制”、“一市两制”的奇特现象。 经济特区授权立法，经过二十多年的发展，取得了令人瞩目的成绩。在经济特区的改革开放不断制度化、法律化的过程中，授权立法功不可没。以海南省和深圳市为例，到2003年10月底，海南人大及其常委会审议和批准的地方性法规280多件，其中经济特区法规26件；深圳人大及其常委会制定法规218项，其中经济特区立法205件。[2]同时，经济特区授权立法也填补了国内立法的一些空白，较为典型的事件如1993年深圳市人大通过了《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》，当时《公司法》尚未出台。再如1994年深圳市人大常委会通过了《股份合作公司条例》，这是全国第一部农村社区经济合作组织公司立法。 二、经济特区授权立法存在的问题 经济特区授权立法，从确立起就成为争议的话题。学术界在肯定经济特区授权立法对改革开放所起到的巨大作用的同时，对其合宪性、合法性以及必要性提出诸多疑问。总结起来，经济特区授权立法主要存在以下问题： 第一，经济特区授权立法违反了授权明确性原则 授权明确性原则要求立法授权必须具有可了解性、可预见性和可审查性，不具明确性的授权应无效。[3]“除非有法定标准的限制，否则国会不能授出他的任何立法权。”“如果在授权法中没有规定任何标准制约的委托之权，行政机关就等于拿到了一张空白支票，它可在授权领域里任意制定法律。”[4]所以，在国外的立法授权中，授权事项是具体化的，包括时间、范围都很明确。 中国的经济特区授权立法，既没有宪法的原则性规定，也缺乏具体的法律限制条件。全国人大或其常委会对经济特区的授权决定，仅仅要求具备三个条件：一是根据经济特区的“具体情况和实际需要”，二是遵循宪法、法律、行政法规的“基本原则”，三是报全国人大常委会、国务院等机关“备案”。“具体情况和实际需要”、“基本原则”都是非常含糊的语言，而“备案”在实践中是“备”而不“审”，所以事实上没有作出任何明确的、有约束力的要求。对比《立法法》对国务院和经济特区两个授权立法的规定可以看出，立法者有意对后者作出了模糊处理。该法第8条至第11条对国务院的授权立法作出了较为明确的规定，包括授权的目的、范围、禁止事项和时效四个方面，这是符合一般授权立法理论的。而对经济特区的授权立法却只有寥寥数语。应当说，这种授权有“空白授权”的嫌疑，明显与授权明确性原则相悖。
