中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2007)02-0075-08 行政问责既是一个重大的法学理论问题，又是一个艰巨的社会实践课题。本文采取“应然”与“实然”相结合的研究方法，不仅从理论上阐明行政问责“应当如何”，而且重点研究我国的行政问责现状“究竟如何”。通过“实然”和“应然”的比较，找出目前我国行政问责实践中存在的主要问题，在此基础上“对症下药”，提出建立和完善行政问责制的对策建议。 一、行政问责的内涵和功能 （一）行政问责的内涵 概念是理论研究的先导和分析问题的基础。要研究行政问责，首先需要界定行政问责这个概念，在此基础上才能展开进一步的研究。目前，关于“行政问责”的名称，说法不一，有的叫“政府问责”，有的叫“官员问责”或“高官问责”，还有的称之为“行政首长问责”。至于行政问责的性质，主要有以下三种观点： 一是“制度说”。认为行政问责是一种制度。例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第2条明确规定：“行政问责制，是指市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人（以下统称‘行政问责对象’）在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以至影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》第2条指出：“行政责任问责制，是指市人民政府对行政责任问责的对象在其所管辖的部门和工作范围内，由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，造成工作损失，或者损害行政管理相对人的合法权益，在社会上造成不良影响和后果的行为，进行责任追究的制度。”《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第2条也有类似的规定：“政府部门行政首长问责，是指市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照本办法予以过问并追究责任的制度。” 二是“活动说”。认为行政问责是一种活动。《海南省行政首长问责暂行规定》第2条规定如下：“行政首长问责，是指省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府首长 （含主持工作的副职）不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”《海口市行政首长问责暂行规定》第2条也有同样的规定：“行政首长问责，是指市人民政府所属部门和区人民政府行政首长（含主持工作的副职）不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。” 三是“规范说”。认为行政问责是一种规范。持这种观点的主要是理论界的学者。例如，宁波大学法学院周亚越提出：“行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。”[1]云南民族大学法学与公共管理学院的高丹、时宏明在《行政问责制的实施条件分析》一文中指出：“行政问责，顾名思义是指公众对政府的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任以及经常化、制度化的‘问’——质询、弹劾、罢免等，是一个系统化的‘吏治’规范。它不仅指犯错、违法要追究，还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损‘官体’的‘小节’；公众对政府行为以及政府本身的‘合理怀疑’等方面。”[2] 通过上面的分析可以看出，所谓“行政问责”，就是对行政机关及其工作人员的责任追究。笔者认为，它既是一种制度，又是一种活动。作为一种法律制度，行政问责主要由问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责结果等基本要素构成。 1.行政问责的主体，即由谁来认定和追究责任。当公务员的违法行政行为发生以后，首先需要明确的就是由谁来认定和追究，只有明确了行政问责的主体，才能使法律责任得以实现。认定公务员的法律责任并依法予以追究的，只能是具有归责权（追究权）的专门国家机关。在我国，有权代表国家认定和追究公务员法律责任的国家机关包括行政机关、权力机关和司法机关。在现实生活中，公务员的法律责任大多是通过行政机关认定和追究的。除了政府组成人员的罢免权只能由权力机关行使之外，行政机关享有广泛的对违法行政行为进行追究的权力。权力机关认定和追究公务员法律责任的主要方式是进行违宪审查，依法撤销违法或不当的行政行为，罢免政府组成人员。司法机关认定和追究公务员法律责任主要是通过行政诉讼和刑事诉讼进行的。 2.行政问责的对象，即追究谁的责任。目前，行政问责的对象大多局限于各级政府以及政府组成部门的行政首长。根据责任行政的原则，问责对象应当逐步拓宽。从理论上讲，行政问责的对象应包括三大类：一是各级人民政府及其组成部门的行政首长；二是一般公务员；三是行使行政权力的其他组织和人员。 3.行政问责的范围，即追究什么。行政问责的内容非常丰富，概括起来，可以将其归纳为十类，即：(1)决策失误、用人失察；(2)违法行政、行政失当；(3)枉法裁判、执法不公；(4)渎职失职、责任事故；(5)为政不廉、以权谋私；(6)弄虚作假、违反财经纪律；(7)监督不力、疏于管理；(8)泄露秘密、报复陷害；(9)工作懈怠、效能低下；(10)其他应当追究行政责任的情形。
