“现代行政法”在中国语境中可以指20世纪以来的中国行政法。但是，我们今天教科书中所讨论的中国现代行政法的历史是极其短暂的。因为我们认可的中国行政法历史仅发端于20世纪的中叶，至今大约 50余年。在这50余年中的前30年，中国现代行政法历史是极其简陋的，其中1967年至1978年间行政法历史可以说是一片空白。①改革开放后因社会治理的需要，行政法（学）开始受到法学界的关注，但一时也难以发展起来。《行政法概要》的出版，“只想给初学者提供一个社会主义行政法学科在理论体系方面的简单轮廓，而这个轮廓，在我国又完全是属于摸索阶段的。”②到20世纪90年代之后，行政法才渐渐被公认为是一门独立的法学学科，虽然它不太成熟，但有成为“显学”之趋势。尽管如此，21世纪的今天，现代中国行政法仍需要面对这样的问题：在国家发展和社会变迁中，行政法如何回应其所面临的一系列挑战？ 一、挑战 （一）行政合法性之危机 在人民代表大会制度下，各级政府产生于同级人民代表大会，并在“依法行政”原则下实施行政行为，其行政行为的合法性因为依“法”而获得了它的合法性。这里的“法”除了人民代表大会所制定的法律、地方性法规外，还有依宪法、法律规定的由国务院制定的行政法规和省级人民政府制定的行政规章。这些代表民意的法律规范构成了约束政府行政行为的规则，使民意得以通过政府的行政行为予以充分体现，以便落实“人民当家作主”的根本政治原则。 通过民意机关的立法约束政府的行政活动，是构成自近代以来西方法治国家基本宪政框架的法治理念。从20世纪初的辛亥革命后建立“中华民国”到1949年后的中华人民共和国，我们的先辈们也都以此思想构建了国家的政治体制。但是，近一个世纪的法治实践使我们面临一个无法否认的事实，这就是这种“传送带”理论在日益复杂的现代社会已凸现其重重危机。“传送带理论最大的缺点也就在于它这种‘法律形式主义’。仅强调是否有通往国会的‘传送带’，并不能恰当地描绘或解释现代管制国家中行政权行使的实况。当今行政权实态，往往在法律上很难找到坚实的传送带，或仅能勉强找到丝缕关联。在牵涉浓厚科技基础的管制领域固然如此，即便在传统的管制领域，任何政策执行点上，行政权都会有立法者无法控制的政策回旋空间存在，包括执行工具的选择、标准的订定、甚至是政策价值间的优先设定与选择等等。在此时，传送带理论用国会控制行政权以建立行政权正当性的说法，就显得薄弱而缺乏解释力了。”③ 在代议制度极为发达的西方国家中，议会传向政府的民意之路已经出现断层与短路，更何况在代议制并不成熟的当下中国。这主要表现为：人民代表和人大常委会组成人员选举程序的不科学，因而产生了大量不能真正代表民意的“人民代表”和“委员”，民意无法通过正常的管道如实地到达政府，有相当比例的法律、法规尤其是地方性法规都是政府或者政府的职能部门负责起草的。这种浓缩了政府部门利益的法律往往是在人民没有实质性参与讨论的情况下，由人民代表大会以法定程序的方式照单全收；基本失控的政府预决算与流于形式的人事任免程序，使政府获得了足以支配一切的财政权和人事权。在缺乏有效的制约机制下，这种权力完全有可能被滥用，成为部分人假公济私的工具。近几年在“旧城改造”的名义下发生的大规模拆迁、片面追求GDP导致生存环境日益恶化、在“公共利益”需要下征用农村集体土地产生大量失地的农民，以及极不公正的义务教育体制等严重的社会问题，与之相伴随的是政府官员严重的腐败，使政府行为的合法性受到了人民普遍的怀疑。也就是说，政府就其作出的行政行为难以陈述理由以获取社会公众的信任，以至于许多政策、决定出台之后引起了受其影响的个人或者组织明里或者暗里的抵制，如集团性的行政诉讼大量增加、拆迁户的上访甚至在公共场所自杀等。这种抗争所产生的社会力量重挫了政府的行政效率，使政府在行使权力的过程中日益感到外在的重重阻力与内在的力不从心。④尽管如此，政府仍然必须应对社会发展过程中产生的种种问题，以回应人民对其行政行为合法性提出的挑战。 （二）多元利益主体之组织化 个人利益只有依托于某一组织并通过该组织诉求于国家，才能使个人利益更好地获得保障。通过组织表达利益的需求与个人诉求所产生的力量相比，前者更容易达到目的。专制体制下禁止个人结成组织，是因为组织化了的利益主体对国家的影响力可以公式化为1+1＞2。因此，严防组织化的利益主体往往成为专制国家的要务之一。两千多年的中国古代社会历史可以佐证这一点。1979年之后，因改革开放带来的经济发展催生了多元的利益主体，在并不那么完善的市场规则和法律制度下展开博弈，从而引发了此起彼伏的利益冲突，这种利益冲突遂成为当下社会秩序不稳定的经济根源。“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单极结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978-1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。”⑤
