中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2006)04-030-06 中国法学会行政法学研究会2006年年会于7月27日至28日在青海省西宁市召开。近 200名专家、学者参加了会议，提交论文近100篇。本届年会的主题为“行政管理体制改革的法律问题”。与会代表围绕行政管理体制改革中的若干行政法问题展开了广泛的讨论。现将本届年会讨论的议题综述如下： 一、行政管理体制改革的基础理论 行政管理体制改革是我国经济社会发展的客观要求，也是坚持依法治国基本方略、全面推进依法行政、建设法治政府的客观要求。自改革开放以来，我国先后进行了五次行政管理体制改革。继续完善行政管理体制，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制是政府近期改革的目标。不少学者就行政管理体制改革的基础理论问题提出了自己的观点。 关于行政管理体制改革的障碍分析。有学者认为改革障碍众多，根本原因在于宪法对行政权的配置不科学、不合理。如宪法对国务院部委机构规定的“缺失”；宪法对行政机关的编制规定过于笼统、简单；宪法对行政权力的制衡监督机制的规定不完善；宪法对程序正义的关注过少；宪法对中央和地方的权限未能科学界定等等。从宪法层面重新界定行政权范围，科学配置行政权力，优化宪政秩序是当前行政管理体制改革的关键所在。① 关于行政管理体制改革的路径选择。改革路径选择的非理性，必然导致结果的非理性。有学者认为，我国传统的行政管理体制改革以自上而下的行政强制推动为主要路径，但依循这种路径进行的行政管理体制改革，无论是过程还是结果均缺乏法律的支持和保障。应当转换为以法律的手段来推进改革。②另有学者认为，行政体制改革的进路是“权力复归”，即应当合理控制行政权的范围，理顺行政权与立法权、行政权与司法权的关系，实现国家权力的科学配置。做到立法的归立法，司法的归司法，人民的归人民。③ 关于行政管理体制改革的原则。行政体制改革究竟如何着手，在改革方案的设计上要遵循哪些原则，这将直接决定改革的成效。有学者认为，中国行政体制改革传统的指导原则是以市场经济规律为导向，没有重视行政管理自身的规律。因此，行政体制改革应当以行政管理自身规律为导向。④有学者在考察德国辅助性原则的基础上认为，中国当下行政体制改革的核心任务是政府职能转变，而政府职能问题恰好是辅助性原则首先要解决的问题，因此可将辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础，用辅助性原则来指导中国的行政体制改革实践。⑤还有学者认为，现代政府应当遵循诚实信用原则从事管理活动。⑥ 关于行政管理体制改革的内容。学者们对此问题有不同的认识。有学者认为，行政管理体制改革的主要任务包括以下七个方面：转变政府职能；设置规模适度、权责明确、结构优化的行政机构；理顺中央和地方的关系；改革行政管理方式；加强行政法制建设；加强行政管理体制改革的理论研究；加强法制宣传教育。⑦另有学者认为，依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》，行政管理体制改革有四项要求：合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限；完善依法行政的财政保障机制；改革行政管理方式；推进政府信息公开。⑧还有学者对行政体制改革的核心内容进行重新定位，认为多元利益框架的行政体制改革应当把权利和权力二者都作为改革的核心内容。⑨ 关于行政管理体制改革背景下政策与法的关系。在政党政治和法治国家融合的背景下，执政政策的推行与依法行政必然会形成二元运行结构，并产生一定的碰撞。如何妥善处理衔接政策与行政法的关系，引起了行政法学者的思考。有学者认为，我国政策转化为行政法的现状中存在制度的非正式性、成文法律制度不健全和法理关系不清晰等问题。为解决上述问题，有必要构建完善的政策转化为行政法的制度。⑩有学者对政策的实现给予关注，认为应当关注政策的制定主体、政策的工具选择以及政策的实现过程。(11) 二、行政管理体制改革与行政组织法的完善 行政组织法的完善是行政管理体制改革的重要内容。“十一五”规划要求深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。这些都有赖于行政组织法的完善。 有关完善行政组织法的基本认识。行政法学界已经就完善行政组织法的必要性达成共识，但学者们就如何完善行政组织法存有不同的认识。有学者认为，应当修改国务院组织法，完善地方政府组织法。(12)另有学者认为，完善行政组织法体系，应当从以下几个方面入手：建立完整的行政组织法体系，确立行政组织法定原则；进一步明确中央与地方的权力分配关系和各行政机构之间的权力配置；确立行政组织的程序，保证行政组织的设立、变更、撤销等程序依法进行；明确滥设行政机构和随意扩编人员的法律责任，完善责任追究制度。(13)就行政机关组织法律制度应规定的内容，有学者认为应当包括行政机关的性质、职能定位、行政权力的正当化授予、行政机关组织的结构形态、行政主体资格、行政授权和行政委托等。(14) 关于政府的权力与职能。我国行政体制改革的重点是明确各级地方政府的权限范围。有学者认为地方政府权力配置应当向基层政府倾斜，主要行政权力应当由县级人民政府行使。在配置地方政府权力时，还应当考虑到地区差异，体现权力配置的差异性。(15)有学者认为，我国地方政府的公共服务职能还没有被纳入法治轨道。应当在宪法中对地方政府公共服务职能进行定性，以政府组织法为龙头，规定相应的责任主体，建立受益人的诉求制度。(16)有学者对地方政府的规章制定权进行了研究，认为应当承认地方政府规章的“创制权”，同时通过健全监督机制来防止地方政府行政权力的过度膨胀。(17)关于政府的职能，有学者指出，政府职能转变的目标，在于建立和完善宏观调控机制，致力于建立和发展现代民主，培育市民（公民）社会。要完成这种职能转变和变革，必须建立法律规范体系和秩序政治规则，确立真正的法律权威和政府规制的正当性，达成普遍的政治共识。(18)另有学者认为，“有限政府”、“有为政府”是我国行政管理体制改革的目标体系之一，这一改革隐含了对于政府职能重新调整的过程。政府的职能，究其实质，应当以确保公民的生存权为根本，与生存权有关的公共性职能是政府应当恪守的职能底线，在公共性相对较弱的领域中，政府亦应在保障其中职工权益与民众对公共设施利用权益的前提下，方可选择性地民营化。(19)
