中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1008-4525(2006)06-076-32 近年来，围绕行政强制法的制定，行政强制设定与实施一直在发挥行政强制效果与保障公民权益之间寻求平衡点。本文试就行政强制实施问题，作一制度设计的初步思考，为寻求发挥行政强制效果与保障公民权益之间平衡点提供一种思路，期望能提供深入研究行政强制立法的有价值因素。 一、实施行政强制行为本质上应当属于具体行政行为 我国行政强制执行的方式主要有行政机关自行执行、行政机关申请法院强制执行及行政机关选择执行等。此外，还有推定法院强制执行模式。在一些法律、法规对具体行政行为的强制执行问题未作任何规定的情况下，按照权力经法律赋予才能存在的原则，依据这些法律、法规作出的具体行政行为，行政机关便无权自行实施强制执行。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条的规定，这种情况视为法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关可以申请人民法院强制执行。这说明，在法律、法规对强制执行未作规定的情况下，推定行政强制执行权归属于法院。有学者称这种行政强制执行模式为“以申请人民法院执行为原则、以行政机关自力执行为例外”的模式。① 从实践中反馈回来的情况看，我国这种以法院为主导的强制执行模式对于公民权利保障的效果并不理想，暴露出该种强制执行模式的诸多缺陷。主要有：执行效率不高，维护权利不及时；行政机关与人民法院的执行权限划分不清，互相推诿扯皮；法律责任不健全，追责机制不完善等。统计资料表明，从1989年至1999年，申请执行具体行政行为的案件数目大量增长，且绝大多数都没有重大、明显违法情形，但人民法院强制执行占的比率相当低，占申请总数的12.25%。② 以法院为主导的强制执行模式无济于公民权利保障的功能已经显露出诸多问题。近几年来，我国学者围绕行政强制执行模式的改革进行了探索，并提出了几种不同的改革思路。主要有四种观点：一是在坚持现行司法主导型执行体制的前提下，适当扩大行政机关的强制执行权；二是在行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务时，通过行政诉讼程序将其提交法院予以审判；三是在维持现行体制的基础上，将审查和执行职能在法院和行政机关之间进行分配，即法院只负责对行政决定合法性等内容的审查，具体执行则完全由行政机关负责；四是主张将行政强制执行权回归行政机关，建立行政机关自力执行的强制执行体制。笔者认为，行政强制执行的依据是具体行政行为，而作出具体行政行为的权力是行政权力，那么行政强制执行权同作出具体行政行为的权力一样，属于行政权。从行政强制执行的基本“语境”来看，既然行政强制执行是一种具体行政行为，意味着行政强制执行权本身是行政权的重要组成部分。从根本上讲，行政权是执行权，司法权是判断权，因而把行政强制执行权界定为行政权是符合行政法基本理论的。既然行政强制执行权属于行政权，那么行政强制执行的主体就只能是行政机关，否则，必然造成行政强制执行性质认识上的矛盾与混乱。 二、行政机关实施行政强制行为应当接受行政层级监督 许多学者认为，由法院行使强制执行权可以防止行政强制执行权的滥用而损害公民、法人或其他组织的合法权益。实际上，我国现行以法院为主的行政强制执行模式是当时民事强制执行制度影响的结果，它是“强制执行权是司法权”、“法院应统一行使强制执行权”这一观念的产物，“它既非出于保护公民权益免受行政执行权侵害的初衷，也不是基于对行政权加以控制的考虑，只是一种权宜之计而已”。③在行政实体法律关系中，行政机关与行政相对人处于不平等的地位，行政机关是管理者，行政相对人是被管理者。行政机关与行政相对人的这种关系决定了当行政相对人不履行其义务时，行政机关无需借助于法院的力量强制相对人履行义务，而完全可以依靠行政系统的内部力量。这不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助于法院强制执行的情形。因为行政处理由于具有效力先定特权，它的执行方法和私人关系中义务不履行的执行方法不一样。在私人关系中，一方不履行义务时，对方只能请求法院确认义务的存在，并强制他方履行义务。除通过法院外，私人不能有其他强制履行义务的方法。行政处理由于具有效力先定的特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行时，行政机关可以依职权执行，即为强制执行。为了进行强制执行而行政机关必须诉诸于司法审判的话，将会导致行政陷入诉讼的泥潭，无法保证其效率实现的后果。 司法的内涵是司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判，其本质是“权威裁判”。它具有事后性、消极性、最终性的特点。而我国申请法院强制执行的模式实际上是一种事前审查，即具体行政行为在被法院强制执行前，法院要对其进行合法性审查，就这种审查行为的性质而言，它就违反了司法的事后性、消极性、最终性的特点。实际上，我国以法院为主导的行政强制执行模式是不同于国外的司法主导型模式的，在一定程度上，混淆了司法权与行政权的界限。基于此，与其把行政强制执行权赋予法院，混淆行政权与司法权的界限，降低行政效率，增加控权成本，不如授予行政机关行政强制执行权，设定科学合理的执行程序，规范行政强制执行权的行使，以实现公平与效率的统一。如果法院要对行政强制执行进行控制的话，那只能通过相对人提起的对行政强制执行不服的诉讼进行。 至此，保证行政机关在实施行政强制行为过程中实现对公民权益的有效保障，与其在制度设计中规定法院对行政强制行为的审查，混淆行政权与司法权的界限，不如在制度设计中增加上级行政机关对下级行政机关实施行政强制行为的层级监督，以此在发挥行政强制效果与保障公民权益之间找到新的平衡点。
