一、问题的提出 行政规定①在我国历来被当作治理的对象看待，至于其对于行政法治的可能贡献，则很少有学者从正面去阐述。不仅作为这一词最先来源的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第7条将行政规定纳入行政复议的范围加以监控，而且行政法学对此的研究更是从这一角度集中了多半的精力。②为什么会这样呢？分析其原因，主要是：行政规定是我国行政领域最为广泛的现象之一，确实存在比较严重的“乱象”。不仅制定主体多、层级繁、制定程序缺损、适用范围不清、表现形式繁杂和法律性质与地位不明，而且行政机关确实常常借此扩张权力、攫取私利和侵害行政相对人的合法权益。 但问题是，尽管这些研究是必需的而且也没有完全否定行政规定的积极作用，但若不对其积极作用有一个准确的认识和定位，难免会导致对其认识和研究的偏颇，甚至过多聚焦弊端、强调控制而影响其正常功能的发挥，也使学术研究与行政实务严重脱节。况且，行政规定并不是个新东西，在向行政法治转轨之前，宪法和组织法就已经有了规定。1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第89条和第90条第2款以及1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第59条和第61条规定中的“决定”、“命令”和“行政措施”等，其中除了具体行政行为和不具有外部效果的抽象行政行为外，基本上可以纳入行政规定范围。显然，当时并非从行政法治角度对此予以规定的，但在推行行政法治的今天，对其功能重新认识和定位，就势所必然。 二、行政规定促进行政法治之实行的功能 （一）成文法的困窘与出路 “很清楚，一个现代国家的‘立法者’不可能制定一套齐全的规定。所能期待于他的，至少在某些领域，只能是宣布一些原则，一些多少带普遍性的规定。为了制订必要的、比较具体的规定，他必然要信赖行政当局的活动。”③虽然这是勒内·达维德先生对世界各国一般情况的描述，但其论断同样非常适合于我国。这是因为： 1.成文法本身存在固有的局限性。法律之所以能够担当限制专断权力的重任，主要原因在于其具有普遍性和稳定性等典型特征。但这些典型特征中常常潜伏着法——尤其是成文法——的致命缺陷：为了达到普遍性要求，法律的制定者不得不舍弃对个性、特殊性的考虑，不得不对欲由法律调整的现实进行切削与拉伸而无视个别正义的诉求；为了保持法的稳定性，立法者不得不大量采用抽象、概括、原则性的语词，不得不忍受刻舟求剑式的尴尬，而任由执法或司法官吏去解释。这恐怕有违法治的初衷。 如果说法律的这些“硬伤”在司法领域表现得还不明显，可以通过司法解释予以消解，那么在行政领域就要严重、复杂得多，仅通过所谓的“行政解释”是远远不够的。“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多和如此复杂……在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求立法者对存在于该特殊领域中的组织问题和技术问题完全熟悉，因此由一些专家来处理这些问题就比缺乏必要的专业知识的议会来处理这些问题要适当得多。由于诸如此类的缘故，现代立法机关常常把一些立法职能授予政府的行政机构、授予一个局或专业委员会，或授予国家最高行政长官。”④基于同样的原因，《宪法》和《组织法》授权行政机关制定行政法规、行政规章和行政规定。问题是，行政法规与规章虽在某些方面比法律有所具体化，但整体上仍然患有法律的痼疾。⑤ 2.我国本身的具体情况加剧了这一局限性。我国是一个人口众多的大国，各地区、各行业、社会各阶层在资源拥有、素质高低、伦理观念、风俗习惯等方面千差万别、纷繁复杂，特别是社会转型时期，各种情况日新月异。面对这种不同于小国寡民的复杂、多变现实，在制定效力及于全国和全体国民的法律、行政法规、部门规章时，只能采取一种高度抽象、原则性强的方式，才能保证其普遍性和稳定性。否则，要么非常臃肿，要么以偏概全，从而严重滞后于社会发展。 3.我国行政法理论和立法有一种将行政法治局限于“合法”的倾向，而且将“合法”作为与“合理”相对应的狭义概念来理解，同时，其中的“法”又多指法律、法规等高位阶的行政法规范。在这样的背景下，行政机关偏爱按照“大法”行政，而不顾及行为是否符合具体情况的要求也就不奇怪了，在个案中牺牲实质公正解决困境的方法也就在所难免了。 如何解决这一困境？笔者认为，与其将解决困境的方法全部托付给执法者个人，不如更多地依赖行政规定。正如邓小平同志所言：“还是要靠制度，搞法制靠得住些。”⑥制度更具有恒常性。只要是能在制度范围内解决的，哪怕仅对问题有所缓解，还是尽可能依靠制度。就行政法领域来说，要解决或者缓解高位阶行政规范所追求的形式公正与实质公正之间的对峙，出路就在于充分利用行政规定。因为行政规定并不是法规范的翻版，而是根据一定行政法规范，结合一定领域、地域、事项、主体和时期相对具体的情况制定的，更符合一定时、空、人、事等变项的要求，为当下具体个案提供更符合具体情况的指引，从而既贯彻了法规范的要求，又满足了个案公正的要求，最大限度地兼顾行政的形式公正与实质公正。
