〔中图分类号〕D920.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2006)06-0127-04 按照十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《全国人大常委会2006年立法计划》，村委会组织法（修改）被列为全国人大常委会2006年在法律草案或立法时机成熟时安排审议的法律案，村委会组织法的修改工作已经实际展开。根据笔者了解的情况，有关部门在广泛征求意见的基础上，已经先后起草了几个稿本的村委会组织法修订草案。本文就村委会组织法修改中的几个问题谈谈笔者的看法，供有关方面参考。 1.关于村委会组织法的修改幅度和立法体例。从一般可能性上讲，村委会组织法的修改大体可以有三种不同的选择：小修、中修和大修。小修，是在不改变法律条文式结构和对法律条文基本不作增加的前提下，对法律文本的内容作部分修改。中修和大修的共同之点，是都将原条文式结构改为章节式结构，都对法律条文作较多的修改和增加。中修和大修的不同之处，除了大修比中修对法律条文所作的修改更大、增加更多以外，关键也许在于：中修本着“可改可不改的，不改”的原则进行，大修本着“可改可不改的，改”的原则进行。笔者是主张大修的。在我们看来，对法律的修改，应当要么不改，要么就在现有的条件下，力求完美。尽管任何法律的制定或修改都不可能一劳永逸，随着实践和认识的发展，法律必然要或会发生相应的变化，但在制定或修改法律时，却应当力争使法律的规定有高度的预见性，力争使法律有更强的生命力。把法律完善的希望不是放在今天，而是放在未来，今天的立法者不能说完全尽到了自己应当履行的责任。当然，我们也清醒地认识到，由于受各种因素的制约，村委会组织法的修改，中修可能是唯一现实的选择。但在这一选择的过程中，会遇到小修和大修都容易解决，而中修却不太好解决的立法体例问题。小修尽可以沿用原来的立法体例，以村委会为中心，组织全篇法律。大修亦可以通过改变法律的名称，如改村民委员会组织法为村民自治组织法，按照总则、村民会议、村民代表会议、村民委员会、村务公开小组和民主理财小组、乡级和乡级以上人民政府对村民自治组织的指导、附则的章节顺序，建构整部法律。中修本着“可改可不改的，不改”的原则进行，不可能改变法律的名称，但又要实行章节式结构，这就不太好安排了。北京德赛思创咨询中心、中国选举与治理网发布的《关于征求〈村委会组织法〉修订建议的启事》所提供的村委会组织法初步修订框架为：第一章总则，第二章村民委员会，第三章民主选举，第四章村民会议与村民代表会议，第五章村务公开和民主管理，第六章民主监督，第七章法律责任，第八章附则。[1]这样一个立法体例似乎就有一些问题：一会儿规定组织，一会儿规定行为，而且规定组织和规定行为交叉进行，逻辑上不够严谨；法律名称叫村委会组织法，但村民委员会只是整部法律其中的一章，法律规定的核心好像也不够突出。我们认为，不论怎么改，只要法律的名称仍然是村委会组织法，整部法律就应当以村委会为核心，所有的其他规定，包括选举、村民会议、村民代表会议等等都应当围绕村委会来进行。从这一考虑出发，中修的村委会组织法的立法体例可这样来建构：第一章总则，第二章村民委员会的组成和职责，第三章村民委员会的选举，第四章村民委员会的工作制度，第五章村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系，第六章法律责任，第七章附则。 2.关于村民委员会和建制村的概念。村委会组织法是在两种不同的意义上使用村民委员会这一概念的[2]：一是指由广大村民组成的自治共同体。如村委会组织法第2条第1款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第8条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第10条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”二是指由村民选举产生的村民自治事务的日常管理机构。如村委会组织法第2条第2款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第9条第1款规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”第11条第2款规定：“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”第13条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”在同一法律甚至同一法律条款中，用同一概念同时指称性质完全不同的两种事物，很容易使人产生混乱和误解，是立法上的一大缺憾。[3]例如，如果不仔细辨别，人们很容易根据村委会组织法第2条第1款字面上的规定，把村民委员会与村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织完全等同。而实际上，村民自治组织是一个体系，除村民委员会外，还包括村民委员会必须对之负责、报告工作和执行其决议、决定的村民会议和村民代表会议。有鉴于此，我们建议在修改村委会组织法时，用“建制村”这一概念取代第一种含义的“村民委员会”，在原使用第一种含义“村民委员会”的地方，都用“建制村”取而代之。如将第2条第1款修改为：“村民以建制村为单位自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第8条第2款修改为：“建制村的设立、撤消、范围调整，由乡级人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第10条修改为：“建制村可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。” 3.关于建制村设立的原则。村委会组织法第8条第1款确定的村委会（也就是本文所说的建制村）设立的根据是村民居住状况、人口多少，设立的原则是便于群众自治。而在我们看来，建制村作为农村的基本建制单位，它的设立固然要按照便于群众自治的原则，但仅此还不够。是否便于群众自治，这只是在建制村设立、撤销、范围调整时应当考虑的一个方面的问题；是否有利于经济发展和社会管理，是设立、撤销建制村和对建制村进行范围调整时也应当考虑的另一个方面的问题。便于群众自治与有利于经济发展和社会管理并不完全是一回事情，规定了便于群众自治并不等于就规定了有利于经济发展和社会管理。因此，我们建议将有利于经济发展和社会管理的内容补充进去，将村委会组织法第8条第1款修改为：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治、有利于经济发展和社会管理的原则设立。”
