中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2006)04-0058-15 引言 在纪念中国法学会行政法学研究会成立20周年这样的盛典之际，围绕会议主题——中国行政法学二十年，本来就有两方面的工作需要做：其一是回顾改革开放以来我国行政法学理论和实践的成果、经验；其二是展望我国行政法学未来的发展趋势。考虑到近年我国行政法制建设过程中出现的收权、集权倾向以及行政法学理论研究中出现的对行政控权的强调胜过对行政权力规范的重视等诸多现象，结合分权、放权这种世界性发展趋势，我选择了《新世纪中国行政法与行政法学发展分析》这个题目，并进一步将其限定于“放权、分权和收权、集权的立法政策学视角”。 基于过去的现象和目前的现实，阐述新世纪行政、行政权和政府的作用，同时也试图阐明法律、法规范以及法规范适用中的其他因素的作用，进而还试图探讨行政法学的作用，这就是本文的目标。 “新世纪”是一个时间概念，无论对它有着清晰的理解，还是仍然处于模糊的状态，我们既然已经置身于其中，就不得不承认其有别于上个世纪的诸多特点。新世纪将越来越呈现出多元化的特点，包括主体的多元化、价值的多元化、标准的多元化、程序的多元化，等等。这其中，当然也包括行政法制建设的系统化、规范化和科学合理化，同样也包括行政法学研究视野的拓展、内容的丰富、观点的深化、视角的增多和结论的多元等。新世纪的中国要建设法治政府和法治国家，建构小康社会及和谐社会，因而需要建构一系列的制度、秩序、规范、标准和程序等，需要确立多元价值共存的、宽容的行政法原理和行政法哲学。对于行政法学研究来说，我们既要以不变应万变，又要以变化促发展，以行政权力配置的科学合理为目标，推进新世纪行政法制建设的不断完善和行政法学理论研究的不断发展。 一、行政在现代国家中的作用 （一）行政的本质与补充性原则 作为行政法学研究对象的行政，是一种通过人民普遍认可并服从的共通的政府权威，以政府或者被授权组织的名义实施的，以实现国家和社会公共利益为目的的政府（性）活动。这种意义上的行政，在其一般性、普遍性、服务性和对私人合法权益的保障性上，与其他所有组织体的行为具有本质的不同。 无论是政治还是行政，其特殊性质都表现为以社会全体共通利益为追求目标。换言之，实现国家和社会公共利益是行政的逻辑起点和价值归宿，因而也是其最终目的，在这个层面上，行政和政治具有重合性。行政与政治的分野更多表现在其具体的实施过程或者实施方式上。并非所有的行政都表现为概括性、普遍性的公共利益追求。相反，行政的常态表现为由特定的人（群）或者地域享受或者忍受其实施所带来的结果。因此，近代国家的行政法为行政提供了一系列规范，目的在于确保其公开、公正和公平，实现社会正义。在现代国家行政法原理之下，行政即使是对特定的人提供特定的服务，也应当依据一般的规范和准则，平等地对待属于相同范畴的人们。这是因为，只有为了社会正义，政府权威的发动才能得以正当化。在现代国家，人们对行政的依存性不断增大，政府也通过及时、充分、公平地提供行政服务而不断地获得其正当性。在这个层面上，行政管理和行政服务便具有了同样的内涵。 随着社会事业规模的扩展，通过个人及其集团的私人努力不能完成的共同事业不断增多，于是，为行政介入社会乃至个人的生活领域提供了直接契机。不过，值得强调的是，并非所有的只有通过人们的意思集合才能实现的共同事业全部与行政直接相关。在近代国家，尤其是发达各国普遍奉行私人自治的原则，即使需要相互协力才能完成的共同事业，只要可以通过人们之间的私的奉献以及自发的合意而实现，就不需要发动政府的权威。换言之，人们基于自发的合意而进行意思集结及其所能够完成的事业，尽管也具有公共性，尽管也属于行政法学研究的范畴，尽管也是现代国家行政法制推进过程中不能回避的一个重要组成部分，但是，应当从这里所理解的行政范畴中排除出去。也就是说，这里所说的行政与行政法学的研究对象在范围上并不完全一致。有关领域的行政权力配置问题，可以根据授权和委托的原理来理解。这里为了探讨问题的便利而予以舍弃。 行政的本质在于弥补市民社会的不足，纠正“市场失灵”，实现国家和社会公共利益。根据这种属性来把握现代国家政府职能，不难得出的原则之一就是行政的补充性原则①。这是现代国家政府职能定位的一个普遍性原则。在补充性原则支配下的行政，是指构成政治社会的人民通过其政府（包括被授权组织）来实现没有政府就不能实现的、作为社会全体的共同目标及公共利益乃至共通善，进而实现社会正义的政府（性）活动。这里所说的政治社会，是指被组织为国家（包括中央政府或者地方政府）的社会，该社会中存在着具有普遍性权威的政府，而行政主体则是构成政治社会的人民②。 （二）公共利益的追求与行政介入的过程 现代国家的行政以实现人民福祉或称国家和社会公共利益为其逻辑起点和最终归宿。但是，并不是以实现人民福祉为逻辑起点和最终归宿的活动都可以称其为行政。作为追求公共利益的活动，“行政”的概念一般可以包括实质意义上的行政和形式意义上的行政[1]。汉斯·皮特斯(Hans Peters)指出，法律是实现公共利益的手段之一[2]。在这层意义上，我们可以说制定法律的代议机关（议会、人民代表大会）、将法律适用于具体的案件并作出判决的审判机关（法院）、对法律适用进行监督的检察机关以及将法律适用于政府管理和服务的各个环节的行政机关，都承担着追求公共利益的实现的使命，其所实施的活动都应当纳入“行政”的范畴。然而，各类机关对“行政”服务的形式是不同的——议会通过合议制的审议，制定普遍遵循的法律规范，法院通过法官对各个案件的独立判断作出裁判，行政机关通过等级性、组织性乃至管理性行动对相关事宜制定规范或者具体地进行处置。各类机关分别在自己的领域范围内，以各自独特的形式为追求公共利益服务。如果行政机关的活动被判断为没有基于国民的意思、充分地为公共利益服务，那么，代议机关乃至司法机关就可以对行政机关的行为进行矫正，以其可能的方式采取促进公共利益的措施。这种权力分立和相互制约的机制，在确保权力的正确运行方面发挥了无可比拟的作用。因而，近代国家普遍确立了分权制衡的机制，以确保各种权力都能够致力于公共利益的追求，而不至于被滥用于其他目的的追求。
