促进区域协调发展是未来中国的一个至关重要的战略问题。按照党和国家的意图，促进区域协调发展的关键是健全区域协调互动机制，形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，使生产要素、技术和人才、公共服务、社会扶持与救助等打破行政区划的界限。 旧中国宪法创制了地方联合立法模式，美国宪法创制了“州际契约”模式，为了解决区域协调发展问题，“长三角”和“泛珠三角”正在自发生成和示范“省际协议”模式，本文认为，“省际协议”所代表的契约治理模式应该在中央政府的规制下加以完善和推广。 一、地方联合立法模式 （一）民国宪法创制地方联合立法模式 区域协调发展是中央与地方关系的一个侧面，而中央与地方之间的权限划分、地方制度的具体安排，一直是中国近代宪政制度试图妥善解决的棘手问题。如何保障中国的统一和富强， 中央与地方的制度关系被作为一个重要的因素加以考虑。1923年、1947年制定的《中华民国宪法》均明确承认地方联合立法体制。 1923年10月10日通过的《中华民国宪法》第二十五条规定：举凡省教育、实业及交通；省财产之经营处分；省市政；省水利及工程；田赋、契税及其他省税；省债；省银行；省警察及保安事项；省慈善及公益事项；下级自治以及其他依国家法律赋予事项，由省立法并执行或交县执行之。前项所定各立法事项中，“有涉及二省以上者，除法律别有规定外，得共同办理。”同时，第三十三条规定：“省不得缔结有关政治之盟约。省不得有妨害他省或其他地方利益之行为。” 显而易见，1923年《中华民国宪法》明确承认两省或者多省之间的地方联合立法。为何创制这样的宪政体制呢？原因在于1920年南方诸省兴起了省宪运动，地方制度是争议最为激烈的宪法问题。1922年5 月在上海由八个团体召开的国是会议拟定的两个宪法草案都体现了联邦制精神，其中的甲种宪法草案成了起草1923年宪法（“曹锟宪法”）的蓝本。① 当时，张君劢、章太炎、王馥炎及李祚辉分别提交三个宪法草案，皆主张建立“联省共和国”。因此王世杰说：“十二年（1923年）十月十日的中华民国宪法，实是一种联邦制。”关于地方制度，“盖当时省宪派与反省宪派争执甚烈，此种规定，盖属一种调和。”② 1924年11月24日，段祺瑞政府推翻了1923年宪法，地方联合立法模式也随之不了了之。 1946年12月25日通过的《中华民国宪法》第一百零八条规定，二省以上之水陆交通运输或者水利、河道及农牧事业，得由中央立法或者省县立法。第一百零九条第二项规定：举凡省教育、卫生、实业及交通；省财产之经营及处分；省市政；省公营事业；省合作事业；省农林、水利、渔牧及工程；省财政及省税；省债；省银行；省警政之实施；省慈善及公益事业，以及其他依国家法律赋予之事项，由省立法并执行之或交由县执行之。在前项所定省立法事项中，“有涉及二省以上者，除法律别有规定外，得由有关各省共同办理。”第一百一十条第二项规定，在县立法事项中，“有涉及二县以上者，除法律别有规定外，得由有关各县共同办理。” 地方联合立法模式，曾经是中国人试图解决国强民富、区域协调发展的一条道路，这在世界宪政史上也是颇为独特的。1947年7月， 刚刚结束训政时期就进入“动员戡乱时期”，在此后漫长的43年里，“动员戡乱法系”在台湾多达到145种。1946年宪法创制的地方联合立法模式既没有在大陆也没有在台湾真正实施过，地方联合立法模式写在纸上，没有宪政实践。 （二）地方联合立法模式的现代意义 查阅资料，可以发现大陆和台湾地区学者对民国宪法创制的地方联合立法模式罕有研究。著名宪法学家林纪东认为1946年《中华民国宪法》第一百零九条第二项的立法目的是：“惟省与省之间，区域相连，卫生、交通、农林、水利等事项，往往有涉及二省以上者，如持本位主义，各省为政，定多缺陷，故有本条第二项之规定，俾收互助合作之效。”③ 1936年五五宪草“无类似条文”， 地方联合立法模式似取仿美国1787年宪法第一条第十项“无论何州，未经国会核准，不得与他州或外国，缔结任何协定或契约。”④ 萨孟武、林纪东等宪法学家倾向于否认1946年宪法确立的中央与地方权限划分及地方制度。萨孟武认为1946年宪法“实有令人怀疑其采用联邦制之处。”林纪东认为，1946年宪法第十章《中央与地方之权限》，“殆近于联邦国家之宪法。”1923年宪法与1946年宪法之间存在因袭关系，这与张君劢有非常大的关系。张君劢是1946年政治协商会议（旧政协）通过的宪草修改12条原则的主要提出者和《中华民国宪法》的起草人。⑤ 同时，张君劢也是20年代省宪运动和“联省共和国”的重要倡导者。林纪东考证后认为，1946年宪法深受张君劢“联省自治”宪法精神影响，是一部党派之间妥协的宪法。林纪东认为中央与地方权限划分的规定既背离了孙中山的遗教，也与根除“区域意识”的努力相背，⑥ 他说： 宪法上述规定，固不合于历史传统及时代潮流，倘与国家处境相符合，尚有可说，然此种助长地方意识，分散国力，无异自毁长城之办法，其不合于制宪时代，外则赤焰方张，侵凌未已，内则满目疮痍，百废待举之国家环境，固不待智者而后知，宪法主稿人，于此极明显之事实，独视若无见，诚不知其用意何在也。……上述规定，是否合于社会进化之趋势，亦有可疑。盖宪法上列规定，系以重视公共事务之地方的色彩，为其基本出发点之一，此类‘因地制宜’之看法，固亦有其理由，然在交通发达，文化交流之现代，公共事务，是否可完全依照地域划分，殊多疑问，宪法主稿人，乃模仿旧日联邦国家之办法，予以偏概全，岂于社会进化之趋势，不甚了解乎？⑦
