［中图分类号］C912.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1672—366X（2006）06—0063—04 农村许多地方的农民在铁锅烂了之后，都需要找补锅匠修理，而补锅匠一般都会将一个小洞敲成大洞再补上，并希望烂得越快越好。下次修补时又如法炮制，直至铁锅的漏洞太大、农民不愿再补为止。为什么补锅匠的行为会如此呢？原来，补锅的工钱是按补丁的边缘周长计算的，漏洞越大、补丁越大、工钱也就越多。一般地说，从观察和分析社会的角度将某事物称之为“某某现象”，无非是指一定区域或一定领域出现了其他相同（相似）区域或领域所不具有（或不完全具有）的成就或问题，并具有较大的积极或消极作用的一种综合性社会现象，如经济领域中的“浙江现象”、司法领域中的“孙志刚现象”等。其实，在我国的行政执法中也存在一种类似补锅匠行为的“怪”现象：许多执法部门的管理者和基层干部在发现管理对象违法之初（污染企业刚违法排污之时、育龄妇女刚违法怀孕之时等）不会上门执法，而是放任这种行为的发生甚至希望更多的人也如此，直到该行为完全发生或无可挽回后，他们就会迅速上门执法。本来执法部门的最重要任务就是严格执行相关法律以不断减少该领域的违法行为、从而保证社会的正常运转，而为什么他们的行为与之相反呢？原来，这些行政执法部门可以从违法者那里收取较大数量的罚款等费用，违法行为越多、收取的罚款等费用就越多，其所得的好处就越多。所以，我们将其命名为“补锅匠现象”或“补锅匠机制”、“补锅匠行为”。 行政执法是行政管理的重要手段和基本途径之一，其核心在于公正，难点也在于公正。如果行政执法失去了应有的公正，要实现法治政府的目标就只能是一句空话。所以，研究我国行政执法中存在的“补锅匠现象”及其治理对策，就具有重大的现实意义。 一 我国行政执法中“补锅匠现象”的特点及危害 综观目前行政执法中的“补锅匠现象”，其主要具有如下特点： 首先，涉及范围广。据笔者对四川、重庆部分地方的调查和有关资料透露[1]，“补锅匠现象”不只涉及某一个地方或某一个行政执法部门，而是涉及许多地方和几乎所有行政执法部门以及相当数量的各级干部、管理者。在我国行政执法中，“补锅匠现象”具有相当程度的普遍性。 其次，往往有着“合法”的外衣或有冠冕堂皇的理由和借口。从表面上看，执法部门对违法者收取罚款等费用是法律赋予管理者的权力，这是合法的。但处以罚款等只是管理的重要手段而不是目的，“补锅匠行为”的实质是将执法和管理时段“有意无意”后移，以收取罚款等费用为目的。而且他们一般都以“工作面大、人手少、管理难免不及时”来为此行为开脱。 再次，相当多的地方政府领导默许或背后支持“补锅匠行为”，使行政执法中的“补锅匠现象”盘根错节，甚为复杂，而且欺骗性也很大。 行政执法中的“补锅匠现象”损害了国家的长远和根本利益，具有明显而严重的危害性、破坏性。 第一，它对行政执法的目标构成直接威胁。任何行政执法都有其目的性，其根本的一条就是通过执法等行为，减少违法行为发生，构建良好的社会秩序。但从现实情况看，行政执法的结果与其目标之间常常有较大的差距，虽然造成这种局面的原因是多方面的，但不能不说行政执法中的“补锅匠现象”也是其中一个重要因素，它事实上对实现行政执法目标起到了相反的作用。 第二，它影响了党和政府的形象，对社会风气的改善构成严重威胁。社会风气的根本好转，需要各部门、各阶层的共同努力，特别是政府部门及其领导者应作出表率。因为，在人们心目中，直接与之打交道的基层干部就代表了党和政府的形象，干部的一言一行都会直接影响其对党和政府形象的价值判断。然而，许多执法部门的基层干部和管理者，平时工作不深入、不细致，坐在办公室当老爷，直到管理对象违法后，才动用一些不合情也不合理的办法收取罚款等费用。这不仅是严重官僚主义的表现，而且践踏了法律的尊严和权威，在广大群众中造成了恶劣的影响；在个别地方甚至因此而引发执法者与当地群众的严重冲突，从而影响了社会稳定。 第三，它容易诱发管理者职务犯罪，对管理者个人的健康成长已构成普遍威胁。由于以罚代管的“经济杠杆”作用，加上罚款等费用管理混乱等，必然容易诱发大量的基层执法干部和管理者参与职务犯罪。因而，贪污、受贿、挪用等违法犯罪现象在行政执法部门时有发生，比如计划生育、环境保护等部门已经相当严重[2]。这不仅给国家造成直接经济损失，而且将断送许多干部的政治生命。 二 我国行政执法中“补锅匠现象”存在的原因 设立行政执法部门的目的，是要通过其工作人员执行国家法律的行为，控制或减少违法行为，为社会经济全面、协调、可持续发展创造必备的条件。为什么时下却出现了与之对立的“补锅匠现象”并大量存在呢？ 第一，“经济人”的利益本性是产生“补锅匠现象”的根本原因。在西方主流经济学看来，“经济人”就是指“个人的行为天生要使效用最大化”的人类本性[3]，理性地追求经济利益最大化是人的最根本的特征之一。事实上，作为党政部门的“经济人”，其行为仍然是以自身效用最大化为目的的。当他们受到上级主管部门的强制约及其所在部门和地区民众的弱监督时，党政部门的“经济人”就乐意于选择那些能使主管部门领导满意的行为。而当“这一目标得到满足后，他们就忙于用‘剩余的’权力来交换货币，力求获得自身效用的最大化，以致于无形中产生消极腐败现象。”[4] 行政执法干部和管理者也是人，也就必然具有“经济人”的本性。他们之所以将执法时段后移，主要目的就是从中获得经济利益上的好处（获得奖金或直接将罚款等费用据为己有或挪做他用或直接受贿），其行为本身并不是要实现管理和控制的目标。恰恰相反，只有让管理对象违法，才能获得经济利益上的好处，因此他们希望管理对象违法甚至主动为其“创造”条件（比如与管理对象合谋计划生育假证明、为本地污染企业通风报信共同应对上级检查等）。在这里，获得经济利益上的好处是目的，而让管理对象违法是必需的手段，从而就形成了一个管理者的利益与管理对象的利益的“合谋机制——一个得钱，一个得利”，也就是我们所说的“补锅匠机制”。
