【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A 【文章编号】1671—7287（2006）03—0025—05 行政强制执行权应当属于行政权由行政机关行使，还是属于司法权由法院行使，历来是一个争议较大的问题。随着行政强制立法进程的推进，这一问题在行政法学界和实务界引起的讨论更为热烈。本文试图从我国现行行政强制执行权分配模式的形成原因和缺陷出发，通过对国外行政强制执行权分配模式的考察，在对行政强制执行权性质重新梳理的基础上，提出中国行政强制执行权分配模式的具体思路。 一、对我国现行行政强制执行权分配模式的分析 行政强制执行的模式是指行政强制执行的模型与范式，体现了一个国家行政强制执行权的归属，或者说是一个国家行政强制执行权在不同国家权力之间的配置。我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》进一步明确了法院审查的标准和程序，形成了我国现有的行政强制执行制度[1]。根据上述规定和其他单行法律、法规的规定，行政法学界将我国行政强制执行权分配模式概括为：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。 对于我国现行的行政强制执行权分配模式，部分学者认为有利于防止行政机关滥用行政强制执行权，并具有督促行政机关依法实施行政行为的功能；其次，有利于保护行政相对人的权利等。我们认为，我国行政强制执行模式的形成，并非是受英美法系国家影响的结果，而是基于现实的需要。改革开放以前，我国实行高度集权的政治、经济体制。在这种体制下，社会结构是按照行政组织原则设计和建立起来的，国家与社会、行政机关与行政相对人的关系属于隶属性关系。而行政机关则采用指令性计划和行政命令的方式对企业和社会成员进行指挥和控制。当时行政行为内容的实现一般不存在阻力，也就没有建立行政强制执行制度的客观必要性。改革开放以后，高度集权的体制被打破，社会结构也发生了深刻的变化，行政相对人摆脱了从属性的地位，成为有自身利益、独立的一方法律主体。在这种背景下，行政相对人拒不履行行政行为确定的义务的情况多有发生，建立相应的行政强制执行制度势在必行[2]。然而，改革开放之初，行政机关的设置不健全、 缺少必要的执行手段，从现实出发，不得不寻求行政以外法院的力量介入强制执行，以确保行政行为的内容得以实现。就当时的情况而言，公检法机关在某种意义上还具有专政机构的性质，因此由法院负责实施更具有权威性。由此可以看出，我国现行行政强制执行模式，在形成之初，并不是从保障人权、监督行政机关依法行政的角度出发的①。应当指出的是，由法院的制度角色所决定，该模式在客观上确实有利于人权的保护和对行政机关的监督。[3] 但是，也必须清醒地看到，我国目前的执行体制中还存在着明显的缺陷，具体体现在以下几个方面： 第一，大大降低了行政效率。以法院为主的行政强制执行模式程序繁琐，造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现，从而大大影响行政效率。有些行政机关交不起申请执行费或担心执行不力不交执行费，甚至不申请执行，使具体行政行为的执行流于形式，使行政决定成为一纸空文。而另一方面，大量的申请执行的行政案件也使法院不堪重负[4]。 第二，大大损害了司法权权威。我国现行强制执行模式将绝大部分行政强制执行权分配给法院，混淆了司法职能与行政职能，使司法与行政的角色错位，既浪费了有限的司法资源，又损害了司法权的本质。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”，换言之，法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，这样“行政机关就成了裁判所，法院倒成了行政机关，成了执行行政行为的机关”，这种司法与行政角色的严重错位、裁判与执行职能的严重颠倒制度，容易导致行政诉讼中的裁判不公与执行回转。其结果使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”，“法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”，致使民告官的行政诉讼发生了令人担忧的变异[5]。 二、国外行政强制执行权分配模式的比较 在德国，行政行为被赋予与生俱来的公定力、确定力、拘束力和执行力。从而，行政强制执行自然也被理解为行政行为执行力的体现形式。从德国的行政强制立法来看，行政强制执行权原则上属于作出行政行为的行政机关，或者有些国家成立专门的行政强制执行机关，负责行政行为的执行[6]。 根据德国《行政执行法》的规定，对货币债权的执行机关有两类：一类是有关部门的最高联邦行政机关征得联邦内政部长的同意后所指定的行政机关；另一类是联邦财税管理部门的执行机关。对行为、容忍或不作为的行政强制执行，根据德国《行政执行法》的规定由作出具体行政行为的机关予以执行。法院不参与具体的执行活动，如果行政相对人对执行性行为不服的，原则上都可以向行政法院提起行政诉讼。但不允许行政相对人对执行性行为所执行的前提，即已经发生确定力的基础性行为再提起行政诉讼。 在日本，行政上的强制执行手段包括执行罚、代执行、直接强制等手段。当通过间接执行手段难以实现行政义务时或者紧急情况下，行政机关可以直接采取强制手段实行行政行为的内容。此外，对于公法上的金钱给付义务，可以采取强制征收② 的方式进行执行。根据传统行政国思想，行政义务上的强制应该由行政机关自身实施，行政机关借助于司法机关的帮助，被认为是有悖于情理的。但是，根据现代法治国理论，应当承认行政义务司法强制的价值。事实上，有的判例认为，关于市厅舍的交付或提出请求，厅舍的权利主体市政府，应该对相对人提起关于公法上的法律关系的诉讼，即当事人诉讼，根据诉讼的确定判决，进行强制执行，或者根据临时处分等民事诉讼法上的强制执行方法来进行，在一定意义上承认了司法强制[7]。
