［中图分类号］D922.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1671—7287 （2006）03—0019—06 前言 任何一种制度都是人为的，或者是积极选择的，或者是消极默认的，而又无不充满了争议。1787年美国制宪会议确立了两院制国会，但是1789年杰斐逊从法国回来后就向华盛顿质疑国会设立了两院，杰斐逊与华盛顿因此在早餐桌上发生了争执。华盛顿向杰斐逊问道：“你为什么将咖啡倒在小碟子里？”杰斐逊说：“为了使它凉下来。”“正是这样！”华盛顿说：“我们把立法倒在参议院的小碟子里使它凉下来。”[1] 这是一个有趣的故事和隐喻，它同样可以用来解读中国内地的行政强制执行主体的体制问题。 行政强制法律制度有三个研究方向：一是宏观的政制问题，主要是指立法决策；二是中观的体制问题，主要是指组织建构；三是微观的规则问题，主要是指行为—规则—执法（救济）为主线的传统行政法学和法典的研究对象。近些年来，“行为—规则—执法（救济）”为线索的行政法学研究和法典运动取得了很大成绩并且还将继续推进，但是，“行政行为—司法”模式以外的行政法政策学问题是一个更加现实的问题。转型时期的中国内地其实最欠缺的是常规社会治理经验，政府急于寻找社会治理方法，因此我们有必要关注“行政强制执行主体的模式选择”这样的“法政策学”问题，因为在行政强制执行中存在着大量的决策和组织架构问题，不仅仅是司法救济视角里的法律规则适用问题。 一、申请人民法院强制执行模式的实证分析 1.案例钩沉：两个强制缴纳社会保险费案例 案例1：大学被强制缴纳失业保险费非诉案件 2004年7月22日，经A省B市社会保险局申请①，C区人民法院依据《行政诉讼法》第六十六条② 及其司法解释第九十三条①、《社会保险费征缴暂行条例》（国务院1998年）、《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》、《A省失业保险办法》， 经行政审判庭合议庭审议后，向教育部直属管辖的D大学下达行政裁定书和限期执行通知书，法院裁定支持申请执行人B市社会保险局强制执行被执行人D大学缴纳失业保险费。社会保险局认为D大学自1999年起拖欠失业保险费，至2003年12 月末共欠缴失业保险费30171349元，因为D大学拒不执行已经发生法律效力的《社会保险监察限期缴纳通知书》，又被执行滞纳金47936662元。两项合计执行78108011元。D大学以办学经费紧张、国家在正常的事业费拨款中从来没有包括失业保险费用、学校合并为由向教育部和驻地省市领导请示，经过政治层面的运作，“缴费事件”暂告一个段落，C区人民法院也以中止的方式结案。 案例2：股份公司被强制缴纳社会保险费非诉案件 2004年12月3日，经A省B市社会保险局申请，C区人民法院依据《行政诉讼法》第六十六条及其司法解释第九十三条、《社会保险费征缴暂行条例》，经行政审判庭合议庭审议后，向E股份有限公司下达行政裁定书和限期执行通知书，认为E公司拒不执行已经发生法律效力的《社会保险监察限期缴纳通知书》，裁定支持申请执行人B市社会保险局强制执行被执行人E公司缴纳养老保险费，计1000000元。2004年12月29日C区人民法院下达《民事裁定书》， 依据《民事诉讼法》第二百二十一、二百二十三条，冻结被执行人E公司银行账户或查封等值财产。E公司为B 市人民政府重点扶持的国有企业，正在进行企业改组，经过与B市党委、 市人民政府商榷，填写《国有困难企业认定表》被批准后，法院裁定中止执行。 2.对案例实证分析 上述案例1由本文作者亲历，本文作者深入C区人民法院进行学术调查，阅读了案例2的案卷，但C区人民法院档案馆没有同意阅读案例2的附卷， 也因此发现了行政强制执行中存在的主要问题有哪些。 ① 法院进行实质审查而非形式审查 很多学者认为人民法院不应该对非诉行政案件执行进行实质审查，人民法院对非诉行政案件只能进行审查，否则滥用了司法审查制度[2]347—348。 也有学者认为，人民法院不仅要对非诉行政案件作形式审查而且要做实质审查，认为“应该是实质性审查，否则如不作实质性审查，行政机关申请什么，人民法院就执行什么，那还有什么必要在行政强制执行中增加一道向人民法院申请的程序，人民法院岂不成了行政机关的执行机关。”[3]290 根据本文作者对人民法院案卷的阅读以及对合议庭法官的访谈，确信：非诉行政执行案件审查都为实质审查，人民法院不是以具体行政行为的行政法律文书为基础进行“行政强制执行”，而是以司法裁判为基础进行“司法强制执行”，法官将《行政诉讼法》司法解释第九十五条② 理解为实质审查，这很可能也是最高人民法院立法性司法解释的原意。在访谈中，法官经常将被执行人叫到法院询问情况，并且有些地方的基层人民法院已经对非诉行政执行案件的执行采取了听证制度③。无论最高人民法院的司法解释是否合法、基层法官的理解是否错误，都可以确切地说：人民法院已经将具体行政行为处理决定书虚置化，将本该执行的具体行政行为处理决定书转化为司法裁定书，由此行政强制执行转化为司法强制执行，这也表明人民法院具有了很强的司法能动主义和本位主义色彩。
