中图分类号：DF81文献标识码：A文章编号：1008—4525（2006）05—040—06 行政自由裁量权作为行政机关“自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权力”，① 日益得到承认和尊重并成为现代行政法的一个核心内容。尽管行政自由裁量权是现代行政的有力工具，但它存在着被滥用的危险，正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。② 因此它必须受到监督与审查，否则将导致行政专横与恣意。对此，传统法治要求行政合法，即要求行政活动在法律规定范围内进行，是一种合法性控制。但这种合法性控制对行政自由裁量权的行使显然是毫无针对性的，因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度。所以，必须有一种新的控权理论或法律原则来防止行政自由裁量权的滥用。合法性原则已不敷所用，行政合理性原则应运而生。③ 16世纪末，英国下水道管理委员会在关于修正河岸征收费用的著名判词中，柯克大法官写道：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受到限制并应遵守合理规则和法律规则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不是按照他们自己的意愿和人的感情行事”。④ 这一著名判词开了合理性原则约束行政自由裁量权之先河。 合理性审查作为合法性审查的延伸和补充，对行政主体提出了更深层次的要求，体现了“实质正义、人间伦理，离形式倾向的法律最远”，⑤ 是行政法治发展的必然趋势，已成为世界各国控制行政自由裁量权的公认原则。而在我国现行的司法审查制度中，行政合法性（行政是否合法）已经受到了司法监督，但行政合理性（即行政自由裁量权行使是否合理）尚未受到司法的有效监督，对行政自由裁量的合理性审查还处于起步阶段，对这一问题的研究尚不充分，本文试就此问题作一浅探。 一、行政合理性司法审查的必要性及其现状 正如上所言，对行政行为合理性进行司法审查已经成为众多法治国家的共识，根本原因就在于合理性审查弥补了合法性审查的不足，适应了现代行政法治已从传统的形式主义法治发展为实质主义法治的潮流，能够从更高层次上体现法的正义、理性。确立司法合理性审查，它的必要性至少体现在以下几方面： 首先，行政合理是行政法治发展的必然要求。行政法治的核心在于控制权力，保障权利，实质是“防止滥用自由裁量权的一整套规则”。⑥ 现代行政法治已从传统的形式主义法治发展为实质主义法治，从行政合法性司法审查发展为行政合理性司法审查，合法性实现的是最基本的正义，合理性实现的是高层次的正义。这种转变要求行政权力的运作不仅在形式上要符合实在法的要求，即行政之合法性，同时要符合理性、公平、正义的要求，即行政合理性，从机制上进一步限制了行政权力的自由行使，体现了现代行政法治的发展趋势。 其次，能限制行政自由裁量权的滥用。行政自由裁量权的膨胀是现代行政的一个突出特点，如果不加以限制，它将会变成一种专断权。正如美国大法官道格拉斯所指出：“如果我们不对行政行为所要求的专业知识进行严格和精心的限制，其自由裁量权没有任何实际限制的现代政府的力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一样，标志着自由终结的开始”。⑦ 对于行政自由裁量权，成文法的规制在技术上无法实现。为此，在适度范围内授予法官根据正义或理性来判断行政行为是否合理的权力，确立行政合理性司法审查制度，以合理性司法审查来对抗行政自由裁量权，是控制自由裁量权的重要途径。 再次，保障相对人的合法权益。“现代法是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法”。⑧ 行政自由裁量权的扩张，给行政机关侵犯公民权利留下了空隙，容易给相对人的合法权益带来侵害。合理性审查是因应行政自由裁量权的扩张而出现的，合理性审查原则的确立，为司法机关限制行政自由裁量权提供了基本的依据，为广大公民提供了有效的司法救济途径，保障了公民合法权益免受自由裁量权的侵害。 由于合理性司法审查在控制行政自由裁量权及保障人权等方面的突出作用，这一原则已得到现代各国立法的普遍承认和尊重。美国《联邦行政程序法》第706条规定：“对于独断专行、反复无常、滥用自由裁量权”的行为，法院“应当宣布为非法，予以撤销”。日本《行政案件诉讼法》第30条规定：“关于行政厅的裁量处分，限于超越裁量权的范围或者存在裁量权滥用的情况下，法院可以撤销该处分”。澳大利亚1977年颁布的《司法审查法》第5条规定， 执行法律作出的决定属于对法律授予的权力不适当运用的，法院可以进行司法审查，德国《行政法院法》第114条规定：“行政机关获授权可进行自由裁量时，对具体行政行为或对做出具体行政行为要求的拒绝或不答复是否因为自由裁量超越其法定界限或不符合授权目的而是否违法的问题，法院亦可审查”。我国台湾地区“行政诉讼法”第201条规定：“行政机关依裁量权所为之行政行为，以其作为或不作为逾越权限或滥用权力者为限，行政法院得以撤销”。我国《行政诉讼法》第54条规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。这一规定赋予了人民法院对具体行政行为的合理性审查权，但通说认为其深度和广度有限，使得许多合理性问题无法进入司法审查。然而，我国政府在加入WTO的议定书中，明确做出承诺：“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》（“GATT1994”）第10条第l款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为”。⑨ 上述条款为我国未来的行政司法审查发展指明了方向，对拓展行政合理性审查范围起到了积极作用。
