［中图分类号］D921 ［文献标识码］A ［文章编号］1009—8003（2006）05—0048—09 村民自治是中国农村实现直接民主的主要制度。从1982年《宪法》中关于村民自治的条款到1987年《村民委员会组织法（试行）》及1998年《村民委员会组织法》中关于村民自治的规定，村民会议和村民委员会作为自治机关的地位得以逐渐确立和完善。1998年颁布实施的《村民委员会组织法》第2 条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”该条规定与《宪法》第111条第1款的原则规定即“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”均界定和说明了村民自治的运行框架和实现机制。村民自治权运行的组织框架是村民会议和村民委员会，村民会议作为村共同体内的最高权力机构，在涉及与自治体即村共同体的全体村民利益相关的事项上有最高决定权；村民委员会是村民自治体中的执行机关，其职能包括：（1）管理权，即负责村内公共事务和公益事业的日常管理；（2）代表权，对外代表本村开展工作；（3）召集权，负责召集并主持村民会议或村民代表大会。[1] 按照这一组织框架，自治机关通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内在运行机制保证村民自治权得以实现。然而，目前村民自治的组织架构和运行机制却愈发突显其内在的缺陷，暴露出诸多根源上的矛盾。在此，本文以发生在兴安县金石乡中洞村的修水电站纠纷案为切入点展开论述。 一、案例及引出的问题 广西兴安县金石乡是一个依山傍水的山乡，四面环山，有着丰富的水资源。近年来，农村水资源丰富的地方兴起修建小型水电站，由外地投资商投资水电站开发工程，生产的电直接输出至邻近的县、市，效益明显。地处金石乡中部的中洞村也不例外。为了充分开发利用本村的水资源，中洞村委会广招投资商，2002年7月，一批投资商进驻中洞村，沿着水量丰富的松江河，轰轰烈烈立即上马了好几个工程。因为水电站一般修在邻水的山湾或山坡上，故需占用林地甚至耕田。几个工程的投资商与中洞村委会多次协商，最后商定了占用林地、耕地的补偿办法。因为松江河水流量大、水质好，中洞村几乎全村村民的农耕用水、生活用水也都引用这条河的水。考虑到修水电站会对村民的用水造成一定的影响，投资商与村委会的成员协商后决定每户按人口每人一次性补偿400元，有池塘的每一口池塘再补偿500元。得到补偿费后，中洞村民都很欣喜，认为村委会与投资商已商定好所有的事情，不要村民们自己出面就能得到一笔补偿费，于是也没对后果作过多的考虑。经过近一年的修建，2003年6、7月间，中洞村的两个水电站相继投入使用。开始的几个月因为雨水多，松江河的水流量大，村民的生产生活用水没有出现什么问题。但到了11月份，松江河的水流量急剧下降，以前同期还有一尺深水位的松江河随着水电站的运行变成了小溪流。因为冬耕用水，村民不得不轮流为自家的冬耕田抢着守水。到了春节前后，情况更加严重，连村民的生活用水也接不上了。村民们怨声载道，都认为是因为修了水电站后才出现这么严重的断水问题，纷纷表示要投资商赔偿村民的损失。这一问题出现后，村中几个较有主见的村民联合起来直接找到了水电站的投资商理论，要求投资商以每户赔偿5000元的条件解决问题，否则就不允许水电站继续生产下去。投资商面对村民的责难，只有道出事情的原委：中洞村委会当时在与投资商协商时已签订了开发利用协议，在投资商支付村民所有的补偿款项后，对因电站运行引起的缺水问题不再负赔偿责任。投资商还拿出当时签订的协议让村民们看，协议上果然有这样一条：“电站投资方对中洞村民以人口算每人补助400元，有池塘的户每口池塘补助500元，此补助款项全部支付后， 投资方对因电站运行引起的松江河水位降低、水量减少等问题不再负赔偿责任。”村民们见协议书上有村委会委员的签名盖章以及该村几位与村委会委员有亲戚关系的四、五人的签字，这证明该协议的确为村委会与投资方所签。但如此不公平的合同为何村委会干部还愿向投资方屈就呢？村民们疑惑了。在村民的一再追问下，投资商终于道出了内幕：村委会委员在与投资商协商过程中，每人从投资商处获得了5000元的好处费。弄清楚事情的原委后，村民们愤怒了，纷纷将矛头对向了村委会，但村委会干部则以“他们为联系投资商、与投资商协商开发补偿等事宜花费了不少的时间和精力，这区区5000元是投资商给他们的辛苦费”为由，做起了投资商的盟友。在多次要求未果的情况下，村民们气愤至极，于2004年5 月联合起来一纸诉状将中洞村委会委员诉至法院。起诉理由是：该村委会干部漠视村民的权利，涉及到全村集体重大利益的事项未召开村民大会，就擅自背着村民与投资开发商签订合同，导致了严重的后果，损害了村民的合法利益。且该村委会干部私自从中牟取利益数额较大，是严重的侵犯村民自治权的侵权行为和渎职行为。目前，该案还在审理当中。 本案被《桂林日报》于2005年3月12日登载后， 在桂林地区乃至广西引起了强烈的反响，作为村民自治进程中影射出来的一面镜子，中洞村委会与村民之间的矛盾决非偶然和一朝一夕所致，这不得不让我们重新审视现行村民自治权实现的组织架构的合理性和运行机制的成效问题。 从本案中引出的问题是：（1）该村村民会议的权力未启用， 最高权力机构的作用未得到发挥。（2）该村村委会有越权之嫌。 中洞村于1989年建立村民委员会，该村委会几乎管理着本村所有的公共事务，村委会虽然按照《村民委员会组织法》的规定每3年换届选举一次， 但每次当选人员及职位都变动不大，几乎是换汤不换药。涉及全村村民利益大事，村委会开始还能召集村民召开村民大会，但村民并不积极，到会人数不多，村委会遂作罢，以后逢重大事项就采取干部上门征询意见的工作方式，或干脆召开村民委员会代替村民做决定。本案中，投资商进驻中洞村修建水电站会影响到中洞村民的日常生产生活用水问题是涉及全体村民的重大利益之事项，当然属于村民会议讨论决定的范围，但村委会委员却没有召集召开村民会议就此事进行讨论，而是委员间讨论衡量利弊后就擅自做主允许了投资商修建水电站。在就如何对村民进行补偿的款项和责任问题上，村委会未尊重村民意见，只让几个代表在上面签字就草草了事。尤其是村委会委员从中获取“辛苦费”，更有牺牲其他村民利益牟取私利之嫌，故中洞村民将村委会以侵害村民自治权和严重渎职为由告上法庭。 二、现行村民自治权运行框架及内在机制的状况和缺陷 中洞村修水电站纠纷一案也决非偶然性现象，类似事件，媒体早有披露。《中国青年报》1999年8月4日的“综合新闻版”以及《民主和法制画报》1999年10月18日第三版“法苑新闻”均报道了内蒙古呼和浩特市孔家营村委会根据“乡规民约”在发放征地安置补偿费上剥夺了25户迁入该村未满30年的村民的“村民资格”，使89人无法享受到村民待遇。《广西政法报》2000年10月25日刊登了广西平乐县二塘镇九龙村委会主任刘石林、村支书郑松林因受贿被检察机关批准逮捕的消息，该报2002年5月24日转载新华社5月23日电关于内蒙古凉六县三苏木乡园子沟村干部冒领退耕还林补偿款。① 这类案例在各报刊经常刊登。细析类似中洞村修水电站纠纷案，不难发现，矛盾产生的根源恰恰在于村民自治制度本身，矛头是村委会权力过大且缺乏应有的制约，从而导致村民自治权实现遇障。下面将更进一步分析现今农村村民自治权运行框架的现状及缺陷。
