［中图分类号］DF31 ［文献标识码］A ［文章编号］1007—788X（2006）05—0092—04 一、行政复议“不利变更禁止原则”的提出 我国现行《行政复议法》第28条第一款第三项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”从该法律条文中，我们可以逻辑地得出这么一种结论，即复议机关在变更原违法或不当的行政行为的时候，根据事实与法律，可以做出相比原行政行为对申请人更为不利的复议决定，比如对原行政处罚行为中的被处罚人加重处罚。 “不利变更禁止原则”就是对这一现行条款的修正，主要含义是：当行政行为中的相对人认为该行政行为违法或不当，并给予自己较少的利益或较多的负担而依法申请行政复议时，即使原行政行为给予了当事人较多的利益或较少的负担，复议机关也不能因此对申请人作出较原行政行为更多的不利益变更决定，即禁止不利于申请人的变更。 二、行政复议“不利变更禁止原则”的价值 1.基于《行政复议法》当前更多的应是“控权法”的理念。《行政复议法》第1条开宗明义指出：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为， 保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”据此，行政复议的价值至少体现在两个方面：对行政机关而言，是“有错必纠”，通过行政复议制度使所有的行政行为都尽可能合法、合理，也就是达到“依法行政”的最终目标；对行政相对人而言，则是通过行政复议行为，尽最大可能维护自己的合法权益，是一种法律“救济”制度。于是，一旦原行政行为确实给予了行政相对人较多的利益或较少的负担时，到底该维护行政行为的威严因而纠正原违法的或不当的行为呢，还是一错再错，维护当事人现有的利益状况，禁止不利的变更？冲突既然产生，就需要在一定的制度框架下合理解决。 笔者认为，申请行政复议是行政相对人行使申请权，对自己的合法权益进行救济的一种手段。在“行政权”与“人权”的维护出现失衡的情况下，根据当前的社会现实，制度的天平应当向“人权”倾斜。也就是说，行政复议作为一种应申请的救济手段，更多的应是将制度的重点放在“控权”上，即控制、监督行政权的行使，反过来即是对相对人的合法权益进行重点保障上。同时，按照马克思主义的发展观，法律既不是与生俱来的，也不是一成不变的，它将随着历史的发展而发展。我国由于两千多年的封建统治，长期以来奉行的“官本位”思想积弊难返，“人权”保护显得很不到位。为了平衡“行政权”与“人权”二者之间的关系，我们也应该在现阶段以及以后相当长的一段时间内，将法律制度设计的重点放在“人权”的维护上，等到社会发展到一定阶段再作调整。 此外，就“行政权”而言，“依法行政”只能是一个相对的概念。我们全部的现行法共同构成了一个统一的法律体系，“依法行政”不是指单独地依据某一部法律就行了，而应该是对整个法律体系的遵循。在整个行政部门法中，《行政复议法》应该居于较高的位置。所以，如果我们在《行政复议法》中确立“不利变更禁止原则”，那么，对《行政复议法》的遵循，本身也就是对“行政权”正确行使的维护。 2.基于复议行为是一种“授益行政行为”的理念。行政复议本身也是一种行政行为，而且是一种应申请的行政行为，是一种授益行政行为，因此变更的决定中不应包括“不利变更”这种情形。首先，行政复议作为一种应申请的行政行为，是公民、法人或者其他组织权利救济的一种方式，和行政诉讼一样，实行“不告不理”的原则。也就是说，行政复议是行政主体根据行政相对人的申请所进行的审查行为，没有行政相对人的申请行为，行政复议行为就不可能发动，其价值也就无从谈起。其次，行政复议既然是一种应申请的行政行为，而“应申请行政行为是行政主体经相对人申请而实施的，满足或授予相对人某种利益的行政行为，它的产生和迅猛发展，正是以政府的服务功能、公民的参与权为基础的”[1]， 因此行政复议也是授益行政行为。正是由于其具有明显的授益性，行政相对人才会主动而积极地提出申请；又由于其具有明显的授益性，且现代社会中的每一种资源都具有有限性，决定了行政主体在作出是否予以批准、许可、同意、认可等决定时，必须严格按照法定条件和法定程序进行，并要求采取法定形式。[2] 既然行政复议行为是授益行政行为，自然就应排除对申请人“不利的变更”决定。 3.基于“信赖保护原则”的理念。所谓信赖保护原则，是指当行政相对人对授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。[3] 由于行政复议具有明显的授益性，行政相对人才会主动而积极地提出申请，也就是说行政相对人在这里存在着信赖利益。因此，即使申请人的理由不合理，复议机关最不利于他的处理决定也不会超过原行政行为的处理决定。复议机关的最终变更决定如果对申请人更不利，那么，原来的行政处理决定相对于复议决定而言，对行政相对人就是一种较为有利的决定了，行政相对人要申请行政复议，就需要冒很大的“不利”风险，权衡的结果很可能就是放弃复议，放弃“救济”。 此外，信赖保护原则在行政复议中还是一个对“不利变更禁止原则”的补充。按照《行政复议法》第28条的规定，复议机关除了可以变更原行政行为外，还可以撤销原行政行为，责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。因此，如果复议机关认为原行政处理决定违法或者不当，应该“不利变更”却又因“不利变更禁止原则”的存在而不能这么做时，就变通地“撤销”原具体行政行为，要求原行政机关重新作出较原行政行为更为不利的处理决定（不管是明示还是暗示）。这么一来，“不利变更禁止原则”就很容易得到规避，也就达不到设定这一原则的价值了。如果基于一种“信赖保护”，行政相对人经复议申请后所得到的任何行政处理结果。从利益上说都不会较最初的行政处理决定更不利，“不利变更禁止原则”才得以贯彻，行政复议的救济价值才得以实现，当事人也才能够积极行使该救济权。
