浅析中国社会保障基金监管方式

      社会保障体系是一个庞大而完整的系统工程，社会保障基金监管是其中的重要一环。确保基金的安全和完整是基金监管的首要目标。社会保险基金无论从收支的过程来看，还是从投资运营的操作看，都潜伏着各种风险。随着基金的规模的扩大，基金风险的可分散程度越小。社会保障基金监管的目标的实现，要求通过建立规避基金运营风险的“防火墙”、“减震器”，以确保基金的安全和完整，促进保值增值，保护社会公众的利益，维持社会公众对社会保障的信心。我国现在社保基金的监管方式采用的是严格限量监管。这种模式的选择是由我国现实的国情决定的。然而，随着资本市场的成长、个人账户逐步做实的要求以及面对未来人口老龄化的压力，应尝试将现行的监管方式由严格限量监管向审慎性监管转变，在给社保基金以最适合的约束条件下，充分发挥其资本的增值空间。

      一、社会保障基金监管的典型方式及其比较

      国际上通常将监管方式分为两类：

      (一)审慎型监管

      即根据审慎原则对基金进行监管。监督机构不对基金资产的具体安排做任何数量化的规定，但要求投资管理人的任何一个投资行为都要像一个“谨慎人”对待自己资产一样考虑各种风险因素。有如下四个主要特点：一是强调基金管理者对基金持有人的诚信义务以及基金管理的透明度，打击欺诈行为，保护基金持有人的利益；二是要求对基金资产进行多样化的组合，避免风险过于集中；三是限制基金管理者进行自营业务；四是鼓励竞争。在这种监督模式下监督机构较少干预基金的日常活动，在很大程度上是依靠审计师、精算师等市场中介组织对基金运营进行监管，只是在当事人提出要求或基金运营出现问题时才介入。这种监督模式给基金管理者依靠专业背景进行投资以很大的发挥空间。

      (二)严格限量监管

      即预先配置好各种资产在总资产中的比例，然后按照既定的比例投入资金。其主要特点：监督机构独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的结构，运作和绩效等具体方面进行限制性的规定。监督机构根据这些规定，通过现场的和非现场的监管方式密切监控基金的日常运营。

      其代理风险较小，但保值风险一般高于审慎性监管模式。

      (三)两种模式的比较与分析

      两种模式各有特点，对待不同的风险抵御能力不同。从资金投资权力上来讲，审慎性监管是较宽松的，因为管理人享有充分的资产配置权。但从另外一方面看，它又是非常苛刻的，因为在发生投资失败时，资金管理人必须能够举证自己当时的决策是符合谨慎性原则的。与审慎性监管相比较，严格限量对投资管理人在承担投资失败责任时比较有利，只要不违反预先规定的资产数量比例规定就可以免除承担投资损失的责任。

      在表1中，我们可以看到大多数国家采用的是严格限制监督模式，而只有英国、美国、爱尔兰是采用的谨慎人投资监督模式。这些国家采用谨慎人投资监督模式，其资产组合中不动产投资均在50％以上，股票投资尤其居多。[1] (P121-122)

      

      从收益率上看，这种模式的特征是不动产和股票投资收益率大于其他的投资组合的收益率，其倾向于风险较高，灵活性强的投资模式。采用审慎型监管方式的国家的基金收益率一般高于采用严格限量监管的。但这类投资组合的风险较大，需要成熟的资本市场和有效的制衡机制作为充分条件，否则基金的安全难以保证。

      二、我国社会保障基金监管方式及其实际效果

      (一)当前社保基金运营的监管模式

      我国目前采用的是严格限量监管模式。2000年我国成立了全国社会保障基金理事会，并于2001年出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对基金的投资渠道和内容进行了规定。社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债券等有价证券。理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。它的优势是资产承担的风险有底线，但最大的缺陷是容易产生代理人风险，而代理人风险在公共产权资产管理框架尚没有形成合理制约或激励的投资土壤上是最容易滋生的，也是最难根治的，这类风险常常表现为“道德风险”。

      (二)基金运营现状

      根据《暂行办法》，目前主要投资于国内资本市场，投资品种包括银行存款、国债和股票等。银行存款、国债等风险较小的投资，由社会保障基金理事会内部专业人员直接运作。股票等风险较大的投资，社保基金委托给专业投资机构投资运作。2003和2004年，共有10家专业投资机构入围，成为全国社会保障基金的投资管理人。2000年我国建立起了全国保障基金理事会，对全国社保基金的积累部分进行统一投资运营。通过各种投资渠道，社保基金取得了一定成绩如表2所示。全国社保基金累计收益率为11.48％，比同期累计通货膨胀率5.04％高出6个百分点，说明理事会较好地实现了社保基金保值增值的目标。