“调控能力”本是经济学上的用语，对于政府而言，它主要是指宏观调控，“是指政府从经济发展的全局和整体出发，按预定目标，综合运用多种政策和手段对国民经济运行过程进行的调节、控制、组织和协调活动。”① 目前，我国真正有权力对经济进行宏观调控的主体只限于中央政府（具有地方立法权的较大城市被认为也具有部分调控权）。因此，本文所言的乡镇政府的调控能力仅指社会管理方面。乡镇政府作为我国一级人民政府，是最基层的行政组织，它上接县级政权，下联广袤农村，其调控能力具有直接性、广泛性、综合性等特征。 一、乡镇体制的历史沿革 （一）秦汉至近代 乡作为地方政权的历史在我国可追溯到古代的战国时期，但自秦始皇统一中国，确立了郡县为地方行政体制，此后，我国历代封建王朝基本上沿袭了以郡、县为地方治理机构的行政体制，县之下的乡、里等基层组织皆成为国家政权之外的自治组织或半自治组织。相较于乡，镇的建制则要晚得多。唐代以来的坊（城镇）、村里（乡镇）可算为近代镇建制的雏形。作为正式的地方行政建制，镇政权正式建立于清末时期。清末宣统年间颁布的《城镇乡地方自治章程》，以城乡分治为原则，规定府、厅、州、县治所驻地城厢为“城”，城厢外的市镇、村庄、屯集、人口满5万者设镇，余皆设乡。1928年南京政府颁布的《县组织法》，将县以下的市改为里，翌年，又将里改为镇，镇与乡同为基层行政建制。② 在我国漫长的封建社会，国家对农村社会的渗入非常有限，国家政权一直只及于县一级，这就是学术界俗称的“皇权不下县”。二千多年来，国家对乡村的责任与要求（义务）很简单，最基层的组织，不断重复履行着简单的功能。二千多年的中国基层组织一直沿用“税务用里甲，治安用保甲和宣传用乡约”③ 简单的组织机构。我国历史上乡建制的这种“简约”是与当时生产力不发达的“自然经济”相适应的。资源配置方式与社会结构存在一致性。 （二）近代以来 晚清以来，随着人口膨胀，近代工业因素的进入，国家与乡村的关系也发生了质的变化，近代中国面临的军事上的压力，使国家从乡村中的资源提取变得不敷需求，当农业税收难以支持工业时代的国防时，农村“自然经济”的凋落与乡绅治理模式的崩溃就指日可待了。 在清末民初的社会剧变中，乡村社会所受到的冲击和沉积的矛盾是空前的。正如王先明先生所言，“三农”问题虽是一个现实问题，但从根本上说则是一个历史问题。根据现代化经典理论，现代化意味着工业化和城市化，意味着城市和乡村的中心—边缘、支配—被支配的关系。④ 当时，旧时代的矛盾（地主与农民）依然存在，新的社会矛盾（工业与农业）又闯了进来，再加上外国侵略和天灾人祸诸种因素，农村问题遂成为引人注目的大问题。“农村危机”、“救济农村”成为非常强烈的呼声；“复兴农村”、“乡村建设”、“农村改进”成为民国时期一股强劲的浪潮。 为挽救清末以来的总体性社会危机，从民国初年开始，国家就以治安与税收为切入口，不断加强对农村的控制。从民国初期直到1928年国民政府成立，区在行政法中被承认是最小的有效行政单位。区长或区董被委以地方登记、治安以及教育、卫生、地方公共工程和一切按传统由绅士执行的地方常规公务的职责。⑤ 由此，田园牧歌式、松散的乡绅治理模式彻底被工业化时代的经济、军事所埋葬。 （三）新中国乡镇体制及改革 建国初期，南方农村称乡，北方农村称行政村（也有叫乡的），设立乡人民政府或村人民政府，召开人民代表会议。一般的乡在建国初期规模较小，由于互助合作运动的发展，农村生产合作社的规模越来越大，冲破了乡的界限，于是在1956年撤区并乡，使乡的范围扩大到相当于原来区公所的管辖范围，成了大乡制。1958年，全国农村实行人民公社化，同时撤销乡的建制。人民公社是政社合一的组织，既作为按生产组织的经济单位，同时又是基层的政权组织。它是工、农、兵、学、商各种职业和阶层的复合体，又是农、林、牧、副、渔各种产业的混合组织。这种政社合一的制度在我国历史上存在了二十多年。⑥ 1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了我国历史上第四部《宪法》，即“1982年《宪法》”。该法第30条规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。从1982年到1984年底，全国陆续开展了政社分设，废除了人民公社，建立了乡（镇）人民政府。自此，我国乡镇建置才得以保持稳定。因此，新中国的乡镇行政体制大致经历以下三个发展阶段： 1、建立乡人民政府阶段（1949——1958年）； 2、实行人民公社化阶段（1958——1982年）； 3、恢复乡级人民政府阶段（1982年至今）。 二十多年政社合一的乡镇体制（即人民公社体制）与我国的计划经济体制相适应，是特定时期政治支配资源的产物。人民公社体制以城乡分治为基础，在支持城市工业化的同时，力图在农村体制内消灭工农差异，消灭两极分化。二十多年的人民公社体制，使我国在复杂的国际形势下依靠自己的力量，建立起了比较完整的工业化体系，农村的水利、机械化等规模生产也初露端倪，社会未出现贫富分化，这就是它的历史贡献。 为加速实现工业化的目标，共产党领导的新政权对传统社会结构进行了彻底改造和重组，改变了原有的资源配置格局，强化了国家对乡村政治、经济资源的控制力。对于旧时代的矛盾，中共在成为执政党的第一年就以瓜分地主和富农的土地分配给农民的办法解决了。但是对于工农这一对新的社会矛盾却无法用简单办法解决。⑦国家集权的资本主义是中国现代化建设的起步点，工农“剪刀差”是农村为工业现代化作出的贡献，而城乡三十多年的“分治”则是付出的代价。今天，当历史的发展和演进超越了计划经济的模式，而市场经济又难以冲破城乡差别的“樊笼”时，我们才意识到，新的社会矛盾我们仍未解决，“农民、农村、农业”复又成为最令人担忧的社会问题。
