建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的一项重大历史任务，自2005年10月党的十六届五中全会提出以来，引起社会各界的高度关注，日趋广泛地深入人心。目前，一个有利于推进新农村建设的良好社会氛围在全国已经初步形成。这次提出的新农村建设，是在加快工业化、城镇化的大背景下进行的，基本特点是在统筹城乡发展中推进，以提高农业生产力为重点全面推进，从整体上改变农村生产生活条件和人居环境。与以前只是在新农村内部谈新农村建设大不一样，这次提出的新农村建设不仅涉及到“三农”工作的各个方面，而且涉及整个国民经济和社会发展的众多方面。在新农村建设过程中，必须认真对待和慎重处理的一个重大问题，就是涉及国家长远利益和农民切身利益的土地问题。要想顺利推进新农村建设，就必须处理好涉及农民土地的相关问题。 正确处理新农村建设中的土地问题，必须坚持两条原则：第一，严格控制占用耕地；第二，切实保护农民利益。重点是做好四个环节的工作：一是农民土地经营承包权问题，二是征地制度改革问题，三是土地市场问题，四是农民宅基地问题。这四个问题是我们在工作中经常碰到的实际问题，影响面相当大，敏感度相当高，可以说是无法回避的。处理好这四个实际问题，对于顺利推进新农村建设将会起到重要的保障和促进作用；反之，如果处理不好，也将对推进新农村建设产生极大的负面影响。 一、关于农民土地承包经营权问题 农民土地承包经营权，是改革开放以来法律赋予农民的基本权利，也是推进农村改革和发展的基本法律保障。在这个问题上，有必要重申一些基本的法规要点。 首先是稳定和完善家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。其中最重要的是以家庭承包经营为基础，这不仅符合我们国家现阶段生产力的发展水平，也符合现代农业长远的发展要求。我们今后有关土地承包经营权的探讨都要立足于这一点，在坚持家庭承包经营长期稳定不变这个基础上深入研究。 其次是推进规模经营不能动摇农民的土地承包经营权。不可否认，一家一户的分散经营确实有其局限性，目前这种局限性主要表现为与“统一经营”没有很好地结合起来，农户往往以户为单位进行生产经营活动，导致土地经营规模过小、农民组织化程度过低、农产品竞争力过弱。针对这种情况，应当大力加强“统一经营”这个层次，确实做到统分结合。但是，对“统一经营”必须有新的理解和诠释，主要是通过社会化的服务形式和产业化的经营体系来实现，绝不是恢复过去那样的集体统一经营模式。 第三是承包地流转必须用于农业。在土地流转中，不能违法改变承包地的用途，将农业用地转为非农用地，也不得擅自改变承包地的形态，包括不能挖鱼塘、栽树木等。现在有些地方未经允许，擅自改变承包地的用途，在耕地上挖鱼塘、栽树木等，甚至通过“以租代征”方式，避开土地审批，将农业用地变成非农用地。这是违反国家土地管理有关法规的错误行为，必须及时予以纠正。 从目前情况来看，土地流转是引发农村土地纠纷的一个重要方面，规范土地流转是一个亟待解决的问题。按照土地承包法的规定，承包地采取转让方式流转的应当经过发包人同意，发包人通常是指集体经济组织。对于这一点，在土地流转中应当予以注意。但是，现在主要威胁是土地流转未经承包人的同意，由村委会或乡镇政府强行流转，严重侵犯了农民利益。因为作为承包人的农民自发流转承包地，通常仍然用于农业，很少涉及改变承包地的用途和形态等问题，而所谓发包方擅自流转农民的承包地，往往涉及承包地用途和形态的改变，并且非常容易转化非农用地。更为普遍的是，这种利益行政权力的带有强制性质的流转，一般都程度不同地存在侵犯农民合法权益的问题。 由于目前许多地方集体经济组织缺位，在村一级是由村民委员会代替，在乡镇一级则由乡镇政府代替，特别是村委会在土地发包和流转方面拥有相应的权利。但是千万不要忘记，承包地流转必须要经过承包人的同意。《土地承包法》第48条明确地规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。”可见，将土地流转到本集体经济组织以外的单位和个人，必须要按法律规定经过村民会议三分之二以上或村民代表会议的同意。这是法律规定的程序，是必须遵守的，而不是可以随意变更的。现在一些在土地流转中发生的矛盾和纠纷，主要是没有履行法定的程序。解决这种矛盾和纠纷的惟一正确办法，是保持法律的严肃性和权威性，真正按照法定程序办事。 承包地流转容易引发争议的另一个突出问题，是如何推进农业规模经营问题。近些年来，有些地方为了提高农业规模效益，引进一些龙头企业带领农户发展农业，提供加工原料，增加农民收入和就业，这无疑应当是提倡的。容易引起争议的是，龙头企业可否大面积租用农户的承包地。对于这个问题，早在2001年中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中就指出：“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。农产品加工、流通企业和农业科技单位如果需要建立种苗繁育、示范推广基地，发展设施农业，应当尽量与乡镇农业示范场或国有农场结合，利用其设施和土地，也可以小范围向农户租赁承包地。”这个文件后来全文公开发表，重申文件规定的相关政策，需要引起有关方面的高度重视，在土地流转中认真把握。龙头企业除了长期租用土地以外，应当说还是有很多办法带领农民扩大经营规模的。例如，可以通过统一良种、种植技术、产品收购、利润返还等方式吸引农民，促进优势农产品集中连片种植，在保持家庭承包经营的基础上，建成批量大、稳定性强的原料生产基地。解决这个问题，关键在于推进规模经意的制度设计，通过制度设计把有关政策法规体现为具体操作方式，在不违背现行政策法规的前提下带领农户发展现代农业。
