农村税费改革被誉为建国后我国农村继土地改革、家庭联产承包责任制之后的第三次重大改革。税费改革对于减轻农民负担、改善党群干群关系、促进农村经济发展与社会稳定具有重要意义。但是免征农业税以后，农村的经济社会发展也面临着新的矛盾。这些矛盾也体现在农村的土地管理方面。从乡镇政府看，税费改革使乡镇财力受到严重影响，与之相配套的乡镇体制改革大幅度进行人员分流，部分乡镇干部“政治上没前途，生活上没奔头，工作上没干头”的心态有所抬头，乡镇政府的行政能力有所下降，导致乡镇政府在农村土地管理方面的职责阙如；从农村土地的直接管理者——国土资源局及其派出机构土管所看，一方面要确保国家保护耕地政策的落实，另一方面却是经济发展带来的“圈地热”，以及税费改革后自身利益的受损，如何在国家利益与自身利益的博弈中保持平衡，是一个巨大的考验。从农民角度看，农业税费的减免使农民种田不仅实现了“零负担”，而且还能够得到国家的粮食补贴资金，土地收益大大增值，土地成了农民手中的香悖悖，从而导致一些地方出现了农民争田要地的现象，也使部分农户人多地少的矛盾日益突出。这样一方面是农村土地问题纠纷的增多，但另一方面却是农村基层管理的弱化，一强一弱必然使当前农村土地的管理问题更加突出。笔者通过对咸安区的调查，认为解决当前农村土地管理方面存在的诸多问题，只有通过建构农村土地管理的公共服务体系才能有效解决。 一、税费改革后农村土地管理存在的问题 1、乡镇土管所入不敷出 “上面千条线，下面一根针”形象地反映了我国乡镇政府在国家政治体制中的地位，也表明了它在贯彻国家政策中所面临的困境。我国历来实行“十分珍惜合理利用土地和保护耕地”的国家政策，但是1994年实行分税财政体制后，传统农区的县乡财政困难增大，因此就有了“吃饭靠财政，发展靠圈地”的说法。调查发现，咸安土地管理体制的改革使咸安区国土资源局在城区的土地管理职能基本丧失，城区的土地管理职能收归咸宁市国土资源局，由此造成了财务收支的巨大差额缺口。咸安区国土资源局在农村地区的土地管理基本上是处于亏损状态。它在乡镇的派出机构土管所是事业性单位，其支出主要是靠收入供给的，而由于土地管理权限在区级人民政府，乡镇是不能够储备土地的，乡镇土管所只有靠在农村的土地收益来增加收入。但自从农村税费改革后，基层政府基本上不能够从农村收取任何费用，就拿农村建房来说，根据一份咸安区贺胜桥镇的《个人建房用地审批呈报表》中的收费内容来看，在税费改革之前农村村民如果想要建房，其应付的有关费用栏目包括土地补偿费、耕地开垦费、耕地占用税和其他共四项收费项目，但是自从省国土资源厅2002年10月宣布执行农民利用集体土地建房只收取5元工本费以后，乡镇国土资源管理所的行政资金缺口就更大。以近三年的情况为例，2002年收入为58万元，而行政经费为133元，人平1.32万元／年，差额75万元；2003年收入63万元，而行政经费为147万元，人平1.46万元／年，差额84万元；2004年收入69万元，而行政经费为158万元，人平1.56万元／年，差额89万元。乡镇国土资源管理所承担着农田基本管理工作，为了进行农村公共服务管理，形成了行政经费负债92万元。各乡镇土管所的经费完全由咸安区国土资源局统收统支，在存在巨额行政经费和债务财政压力下，乡镇土地管理所能否维持其公共服务提供者的身份就是一个未知数。 2、农地征用纠纷愈演愈烈 改革开放以来，我国经济高速发展，在这个发展阶段中，占用耕地是不可避免的。在这个过程中就引发了当前农村中一个最重要的问题，即农村土地的征用。在土地征用过程中，相关利益者有农民、农村集体组织、中央和地方政府、开发商和投资商。在所有相关利益者中，农民是最弱的一方。如果没有强有力的政策法规予以保护，农民的利益无疑将会受到各方面的蚕食。调查发现农民对征地不知情是普遍存在的问题。相当一部分农民认为一些地方政府部门以及集体经济组织在对农民集体所有的土地进行征用和转让过程中，暗箱操作，未能和被征用对象进行及时的沟通和协调，甚至存在一些违反农民意愿的强制行为，同时一部分农民不能够认识到征地给当地经济发展带来的好处，拒绝与开发商签订征地合同，漫天要价，这种情况给当地的招商引资带来了很大的麻烦，很不利于当地的经济发展，所以土管部门认为，国家在制定土地征用标准时，应该有明确的标的，与此同时，在土地征用过程中，对于农民的态度应该实行少数服从多数的原则，从而利于征地工作的展开；其次，对于不同的土地应该实行分级征地的原则，不同的土地应该有不同的征用补偿标准，从而提高土地的利用价值。 3、农村违规建房此消彼长 税费改革后，湖北省国土资源厅宣布执行农民利用集体土地建房只收取5元钱工本费以来，农民负担确实大大减轻了，农村的国土管理工作也因此出现了一些新的问题。首先，土地观念发生变化。一部分农民认为建房规费取消，就可以随意在耕地上不批强占，未批先占，少批多占，批东建西，而且这种现象有愈演愈烈的趋势。出现这种情况的原因一方面是因为农民不知法，不懂政策，误解政策，例如，很多农民就认为既然农业税费已经取消了，土地承包30年不变，那么土地也就是自己的了，在自己的土地上建造什么那就是个人的事情，和别人没有什么关系。在我们的调查中，存在这种想法的农民有很多。其次，缺乏必要的法律手段来制止农民违规建房，在实际操作中也没有具体可行的措施去制止。例如部分外出打工的农民春节回家时把房建起来，然后又出去打工，这类情形给土地执法监察工作带来了难度，主要表现在调查取证工作难，法律文书送达难，从而影响案件的执行效果[1] 并且，大多数房子都是农民倾其一生所得才建立起来的，基于人情方面考虑，土管部门也不可能去拆除农民的房子，也没有权力拆除农民的房子。这就给土管所在保护耕地方面的工作带来了不利的影响。土管所由于经费所限，对土地的规划、管理、保护和利用常常不到位。现在对农民违规建房没有办法，对于农民在耕地中的乱搭乱建，基本上是处于真空状态，没有人管理。
