乡镇改革，既关系着中国农业和中国农民的前途，决定中国农村是否能够保持长期稳定和持续发展，又牵涉到基层自治是否能够持续健康发展，还涉及加入WTO之后的政府职能重新定位，已成为各方面关注的重大问题。如何突破现行的体制性障碍，使乡镇选举、体制创新与乡镇治理有机地结合起来，通过一系列的实证调查和研究，可以提出一些初步看法，以期有利于未来的乡镇改革，不妥之处，敬请专家赐教。 一、乡镇改革的不同思路 乡镇改革可供选择的方案可以有多种，但是在改革方向上，无非是三个思路的比较，一是在现有的乡镇政权体制基础上展开改革，创建符合“治理”要求的新型政府模式；二是将乡镇政权上收为县级政府的派出机构，或进行必要的转型；三是实行乡镇自治，将乡镇定位为更高一级的自治机构。① 第一种思路强调的是乡镇政权存在的必要性，认为乡镇政府作为人民公社的机构延续和替代物，已经有几十年的历史，在组织农民、管理农民过程中发挥过巨大的作用。改革开放以来，乡镇作为最基层直接落实中央政策的执行者和直接与农民打交道的执政者，是农村社会稳定的防火墙，其工作之细微、方法之丰富、内容之繁杂，是目前县级机构所不能做到的。在有着众多人口，而且无论经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出现各种问题的可能性都是存在的，仅仅通过村民自治将农村问题消化在村庄内部是不可能的，需要一个强有力的地方基层政府在特定条件下介入。从这个意义上讲，乡镇政府的作用是无可替代的。② 在现有的乡镇政权体制基础上展开改革，既可以有加强乡镇政府权力和弱化政府权力两种不同的做法，也可以使乡镇政府向“自治”型政府等新的政府模式转型。 加强乡镇政府的权力，就是要着力解决乡镇政府“责大权小”的问题，因为在民间组织发育不完善的状况下，让分散的小农去独立面对市场，其后果必然是惨重的；有很多公共事务，诸如提供公共产品、组织对抗重大自然灾害等，必须由政府来组织动员，其他组织无法替代；面对农村人多地少的矛盾，想要摆脱贫困的状况，必须减少农民的数量，亦只有强大的政府才能通过加快城市化进程，逐步组织引导农民离开农村；乡镇政府乱收费在很大程度是由于财政转移支付不足，缺乏独立的财权，如果给予乡镇政府独立的财权，它就可以有更多的精力去组织发展经济，改善当地的治理水平。具体的改革措施应是在维持目前乡镇政府作为国家基层政权的前提下，整合乡镇现有机构，将现有的县派驻的七站八所等变成乡镇政府的职能部门，对这些机构进行职能重新划分，直接对乡镇政府负责，使乡镇政府真正成为一级实体政府，同时通过完善乡镇人大选举和制度建设，实行竞争性乡镇长直接选举，党政领导交叉任职，使乡镇政府更多的具备民意基础和责任意识，让乡镇政府成为组织和协调农村社会经济发展、执行地方和基层国家政务的主体。③ 弱化乡镇政府权力，针对的主要问题是基层政府功能及其权力过度扩张，政府管理职能过多，管了许多管不了、不应该管、也管不好的事情。由于乡镇政府具有法律赋予的行政权力但缺乏有效的监督，导致机构臃肿、财政困难及农民负担过重，乱收费现象不断发生并呈愈演愈烈趋势。为解决这些问题，应将人数较少、地域较小的乡镇撤消合并，并对合并之后的乡镇进行职能剥离，政府要有所为而有所不为，政府只承担社会管理的职能，建立独立的财政管理体制，实行“一级政府，一级财政”，同时精简机构，分流人员，建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。④ 无论增强乡镇政府的权力，还是弱化乡镇政府权力，都强调必须转变政府职能，提高政府自身的治理能力，积极行政，同时要建立有效的监督约束机制和相应的民主机制。⑤ 改变乡镇现有的治理模式，还可以使乡镇走向“乡政自治”或“乡治村政”。“乡政自治”是乡镇政府在维持国家政权组织的基本前提下，增强其自主性，彻底改变它依附于县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位，具体办法应是实行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，将乡镇政府改革为“官民合作”组织。⑥ “乡治村政”的乡治即乡镇自治的简称，乡镇以社区服务为主，以行政决策为辅。其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵；乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳入地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退；村政即将政府组织延伸至村，在村一级设立乡镇政府的派出机构村公所，村公所可由1—3人组成，成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担；在村一级还应设立村民代表会议，作为议事机关。⑦ 也就是说，“乡政自治”与“乡治村政”，在乡镇政府如何走向“自治”上的主张是相同的，不同的只是对村级治理的设想。此外，还有人提出实行“乡镇自治”，可以考虑在县乡村体制以外单独建制，通过建立农民利益代表组织，强化乡镇人大职能，约束强势的地方行政的谋私倾向。⑧ 建立“大农村社区”，也可以改变乡镇的治理模式，具体设想是取消村级管理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”，即政府委员会与党的委员会合一。⑨
