文化市场综合执法机构建设问题长期以来一直是个热点问题和难点问题。本调研以2005年12月《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》、2006年3月全国文化体制改革工作会议有关精神为指导，在政策与实践、历史与现实相结合的基础上，对南京市文化市场综合执法机构建设的指导思想、管理体制、运行机制、工作体系作一系统阐述，供决策参考。 一、南京市文化行政管理部门及文化市场执法机构设置情况 文化行政管理部门和文化市场执法机构是宣传思想战线重要组成部分，在引导社会舆论、传播先进文化、打击失范行为、规范市场秩序方面发挥着重要作用。构建和谐南京、文化南京的重要实践，离不开文化行政管理部门和文化市场执法机构的助力加油和保驾护航。 下面，从大文化角度出发，对南京市市、区(县)两级文化行政管理部门和文化市场执法机构设置情况作一归纳。 (一)市、区(县)两级文化行政管理部门设置情况 1.市一级。设有南京市文化局(文物局)、南京市广播电视局、南京市新闻出版局(版权局)3个职能部门，分别承担大文化领域中不同方面的行政管理职能。 2.区(县)一级。13个区(县)绝大多数设有文化广播电视局，个别区(县)文化局和广播电视局分立。到目前为止，上述部门均未加挂新闻出版局(版权局)牌子。① 但在各区(县)“三定，方案”中，新闻出版行政管理职能和版权行政管理职能明确赋予文化行政管理部门。 (二)市、区(县)两级文化市场执法机构设置情况 1.市一级。2001年机构改革前，南京市文化局、南京市广播电视局和南京市新闻出版局均有文化市场执法职能，其中，南京市文化局和南京市广播电视局还设有专门的文化市场执法队伍。在2001年的机构改革中，市广播电视局辖下的文化市场执法队伍撤销，职能划给另外两个局的执法机构。目前，承担南京市文化市场行政执法职能的执法机构有两个，即设在南京市文化局的“南京市文化市场稽查支队”和设在南京市新闻出版局的“南京市出版物市场综合执法支队”(南京市“扫黄办”)②。前者负责全市文艺演出市场、文化娱乐市场、艺术品市场、电子游戏市场、音像制品零售和出租市场、互联网上网服务营业场所等的执法工作，后者负责全市书报刊、音像制品、电子出版物等出版物市场的执法工作，以及印刷行业、版权活动、网络出版等的执法工作。 2.区(县)一级。13个区(县)没有专门的文化市场执法队伍。在大部分区(县)，文化市场执法职能基本上由文化广播电视局的文化市场科(有的同时挂“扫黄办”或“社文办”牌子)承担。 二、文化市场执法中存在的突出问题及原因分析 南京市作为文化大市，文化人才密集，文化单位众多，文化活动频繁。与之相伴，也存在着文化领域违法违规活动数量多、手段新、影响大等问题。近年来，“南京市文化市场稽查支队”和“南京市出版物市场综合执法支队”(南京市“扫黄办”)综合运用多种手段有效打击文化领域各种违法违规活动，规范文化市场行为，净化文化市场环境，维护文化市场秩序，为南京市的文化安全和政治稳定作出了积极贡献。但不容忽视的是，尽管取得了较为显著的成绩，当前，文化市场执法中仍然存在着一些亟待解决的突出问题。这些突出问题从根本上影响了文化市场执法更深入、更持久、更有效地向前推进。 (一)存在的突出问题 人手少、头绪多、经费紧、任务重等是当前南京市文化市场执法中存在的主要问题，但不是具有全局性、根本性和长远性的突出问题。文化市场执法的突出问题主要是以下两点。 1.行政权力过于集中。这个问题体现在市、区(县)两级。在市、区(县)两级，专门或非专门的文化市场执法队伍均设在行政管理部门内，前者是后者的内设机构或下设机构。行政管理部门集决策审批职能和监督处罚职能于一身，不利于行政管理工作和行政执法工作公平、公正地开展。 2.部分领域交叉执法。这个问题主要体现在市一级。③ 南京市新闻出版局辖下的“南京市出版物市场综合执法支队”与南京市文化局辖下的“南京市文化市场稽查支队”在文化市场执法上存在着职能交叉、管理重叠问题，矛盾的焦点集中在音像和网络两块。根据南京市政府部门职能分工，南京市新闻出版局负责音像制品市场管理、网络出版管理，南京市文化局负责音像制品零售和出租管理、互联网上网服务营业场所管理。实践中，文化局负责管理的音像制品经营和互联网经营中存在着大量版权问题，如盗版、外挂、私服，等等。按照现行管理体制，这些违法违规行为应当依据版权管理法律、法规由新闻出版行政管理部门(版权行政管理部门)查处。因此，在音像市场和互联网上网服务市场上，职能重叠、执法交叉现象难以避免。 (二)原因分析 1.制度安排有所欠缺。长期以来，我们习惯了制定一部法律、法规后就设置一个行政管理部门，并在其辖下设置一支行政执法队伍的制度安排。这种做法所基于的思维方式几乎已经成为一种带有普遍意义的“集体无意识”。上述思维方式和行为方式所导致的后果是，执法机构不断增加，执法人员日益众多，而执法的公平性和公正性却因体制原因难以提高。以南京市为例，就有南京市建设委员会辖下的南京市城市建设监察支队、南京市劳动和社会保障局辖下的南京市劳动监察支队、南京市环境保护局辖下的南京市环境监理支队、南京市工商行政管理局辖下的经济监督检查支队(南京市工商行政管理局检查站)等为数不少的执法机构。
