行政文化，是在社会文化的基础上，在行政人员的行政活动中形成的一种独特的文化形式。具体是指在行政活动过程中，影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政道德、行政习惯、行政规则等。而构成上述那些文化要素，对于行政管理体制的确立与发展，对于行政决策活动的展开，对于行政法治化建设的进程，对于行政人员的行为道德状况，都具有极为重要的影响，从而形成特定的行政体制文化、行政决策文化、行政法治文化、行政道德文化等等。任何一种行政文化都不是主观意识的产物，而是适应特定的社会经济、政治发展的需要，在一定的社会文化背景下形成并发展的。我国行政文化的形成源远流长，经过两千多年的封建专制统治，宗法制度与政治统治的紧密结合，形成了传统的历史行政文化。社会主义制度确立以后，为其注入了新的内容，逐渐形成了我们今天的行政文化。那就是一种以人本主义为核心，以家庭为本位，重视宗族血缘关系，推演出的以血缘、尊家族、国家至上的爱国主义和强烈的集体主义为核心内容的行政文化。但随着我国经济体制转轨与政府职能转换，行政改革已开始进入实质性启动阶段，行政文化中的消极因素已渐渐不适应当前行政体制改革的需要。只有正确认识外来行政文化对我国行政领域所产生的正负面影响，把握当前行政文化的负面特征，才能创新中国行政文化。 一、当前我国行政文化的负面特征 1.伦理反道德性。当代中国行政文化受源于周朝而形成的传统行政文化模式——德治的影响，习惯把道德的社会调节作用偏重扩展到解决与社会相应的关系上，如君与臣、君与民、臣与民、民与民等。这种以“礼”和血缘为基础的德治模式一直影响了中国几千年，使反映宗法观念的伦理道德一直支配着中国的行政文化，因此，社会管理组织及其运行，长期在“内圣外王”和“贱货贵德”的熏陶下，人们善于内省自保，不利的是有时为了重视个人的修养，而忽视实际行为的客观效益，其结果是把德拔高到不适当的地位，这必然影响人才的实际素质，所谓的“一人得道，鸡犬升天”就是这种德治文化现象的扭曲描述，其实这是反道德的。及至当代，“任人唯亲，任人唯派”的恶劣作风还在有些地区、有些部门、有些单位盛行，未得以纠正。 2.权威服从性。一项决策，最终是由个人拍板定案还是由集体议决，这体现着两种不同的决策文化。集体决策的实质在于集体中的每个人在决策表决权上的地位是平等的，最终决定不是由某个个人做出裁决，而是由集体成员通过表决，按少数服从多数的原则通过的。就我国而言，自古受德治传统的影响，中国行政文化突出表现为人格取向，在行政管理中具体地表现为人格化的权威服从关系和人格化的人际交往关系。其造成个人的人格权威往往高于其职务权威，下属对于上级的尊敬和服从常常与私人关系混为一谈。私人关系不仅影响到行政管理中的权威服从关系，而且还与国家相通的宗法观念相结合，影响着行政管理及社会生活中的人际交往关系，最突出的就是“人情风”盛行。因此，在重大问题的决策上，虽往往是让大家坐在一起讨论，可最后还是由某个人说了算，其集体实质是起了一种智囊团的作用，这种决策方式依然属于个人决策的范畴。因此，在我国高度集中的计划经济体制和行政管理体制下，决策往往被看作是最高领导人的特权，一切重要事务都由主要领导人最终确定，这体现着一种明显的个人权威型决策文化。 3.封闭排他性。由于中国历史上由来已久的小农经济，传统行政文化的封闭性非常突出，这种特征迄今还残存在行政体系中。由于行政体系缺乏与其他社会体系的经常性交流，行政活动为此就缺乏相应的透明度，决策过程缺乏社会成员的积极参与，实施过程缺乏社会有效的监督。另外，中国行政文化中的集体主义原则导致集权性的决策文化，这也容易造就“封闭性政府”，其显著特征主要表现为决策者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，决策被看作只是政府或领导集团的事，广大社会公众实际上被排除于决策过程之外，使决策无法体现出一种“公共”特性，其后果便是在一定程度上妨碍了政府决策的合法性及社会公众接受、贯彻决策方案的自觉性。这种封闭排他性，严重时还会导致行政体系内部的本位主义思想和作风，其危害性会造成经济管理中的“片面强调经济工作中的地区、部门的行政划分和管辖，以至画地为牢，以邻为壑，不利于全国统一市场体系的形成。 4.唯权官本位性。“官本位”思想就是崇尚权威，唯权是尊，偏爱特权。这是中国行政文化受传统文化“官本位”思想影响的具体体现，加之人本文化价值中的个人取向、封闭排他、形式主义等因素，使行政活动缺乏法律的有效约束，致使行政权利凌驾于法律之上的情况也时常发生。于是，家长制、集体制、长官意志、官念为本、官级为准，诸如此类的现象在行政体制的相应范围内残存下来。在完善社会主义市场经济体制过程中，其负面效应是巨大的，这不仅使行政主体内部成员缺乏个性和活力，如官本位衍射到广泛的社会领域，泛化为大众文化的内涵，这种社会文化还会反过来强化行政文化官本位的色彩，其结果一是出现买官卖官的现象。由于权力的巨大作用，在我国又缺乏监督机制，形成了为得权而采取钱权交易的现象。二是出现滥用职权、以权谋私的腐败现象。由于权力高于一切，这就成了以权谋取暴利和个人私利的筹码和平台。另外，这也成为想为社会有所作为而又不得不屈服送人情、拉关系社会现实的行政人员的苦衷。这也是功绩与腐败，廉正与无为的矛盾所在。三是出现执法不严，不依法办事，听之任之的现象。这是崇尚唯权是尊，人治与注重人情相矛盾的结果，在两难的情况下，不愿做无畏的牺牲，造成不坚持原则，人浮于事。 5.形式主义性。我国行政文化中的形式主义现象，长期以来就根深蒂固，与农业生产相适应的传统文化表现为因循守旧，不思进取，墨守成规；在新文化运动反传统时，又采取了形式主义的思想方法，判断问题严重脱离实际，主要表现为主观主义，非科学化的经验决策，追求表面和浮夸现象。加之形式主义的新旧结合，使得当代我国行政文化中的形式主义现象有增无减。受形式主义的严重影响，导致人们在当今的行政文化活动中，在评价一项行政活动正确与否时，只考虑是否贯彻了上级的指示和任务，而忽视实际的社会效应；在评价一项行政活动效率的高低时，只重视评价分配任务完成速度情况，而不太注重评价该活动所产生的社会效益。这种重形式轻效应、重速度轻效益的行政价值观对行政执行体制的影响只是去执行而没有创新，人们办事主要依靠习惯和经验去行事，缺乏灵活性，其结果造成行政执行不力，办事拖拉，做“官样”文章；而且，行政组织内部也缺乏革新机制，造成机构臃肿、人浮于事、官员只上不下，致使行政执行体制弊病丛生。
