一、能力与能力评估的关系 能力的评估，能力的内涵设置是评估的第一步。政府能力评估中，不同的学者对政府能力内涵的不同理解，产生了不同的评估指标、评估重点，产生的评估结果也会不一样。 在辞海中对能力一般定义为：成功地完成某种活动所必需的个性心理特征。可以进一步分为一般能力和特殊能力，一般能力指进行各种活动所必须具备的基本能力，如观察力、记忆力；特殊能力指从事某些专业性活动所必需的能力，如数学能力。由此可见，能力本身是一种隐性的特征，这种隐性的特征不能通过自身显现出来。这也就是本文要讨论的出发点：能力是一种隐性特征，需要通过能力指标来衡量能力的高低，因此对能力的评估应成为对能力研究的重点。 如果用哲学中的一般性和特殊性来理解能力和组织能力、政府能力的话，那么能力的概念是外延最广的普遍概念，组织能力是特殊概念，政府能力则是将政府作为特殊的组织提出的概念。因此，政府能力的概念、评估在本质上和组织能力应该有相同之处，政府能力的评估可以借鉴组织能力的概念、评估技巧。 本文的研究思路是将不同学者的政府能力评估和浙江大学课题组张刚等所做的《浙江省政府公共服务能力的评价与规划研究的研究》作对比，在内涵界定上完善他们所提出的政府能力定义，进而提出四种能力内涵的运作模型，得出本文的结论。 二、“政府能力”内涵界定的比较研究 政府能力内涵的界定是政府能力评估的基础。政府能力的评估以地方政府能力评估为主要研究范畴，中央政府的能力评估涉及到对内和对外，本文将政府能力评估限定在地方政府能力评估。文章的第二部分将进一步分析不同的学者对政府能力的理解，不同的理解使得评估的指标也不同。 (一)以规制能力为主的内涵界定 杜钢建在他的《政府能力建设和规制评估》中提出了政府能力建设的内涵就是政府规制能力的建设，在这个前提下，他提出了八个指标来评估政府的规制能力，分别是界定度、自主度、参与度、课责度、透明度、可预度、自由度和强硬度。在测评方法上采用五等级制，每个等级的分值是三分①。 (二)以财政能力为主的内涵界定 王绍光、胡鞍钢在《中国国家能力报告》提出了国家能力是指国家将自己意志、目标转化为现实的能力。在他们的著作中，国家是指公共权力机构的通称，国家能力等同于中央政府能力，并且侧重于论述中央政府的对内管理能力，所以中央政府和地方政府在能力上在内容上大致相似，只是在范围上不同。政府能力具体理解为： 吸取能力(extractive capacity)，国家从社会经济中动员财力的能力；调控能力(steering capacity)，国家指导社会经济发展的能力。合法化能力(legitimation capacity)，国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力。地方政府和中央政府在这一点上存在着区别。强制能力(coercive capacity)：国家运用暴力或暴力威胁维持其统治地位的能力②。 但在这四种能力中，王绍光、胡鞍钢重点论述了财政吸取能力。在这四种能力中，吸取能力最根本。国家只有掌握了必要的财力才能实现它的其他功能。调控能力表现为国际能否按照中央决策者的意愿进行资源配置和资源分配。一个具备很强财政能力的政府，才能具有强的调控能力，进而生产并为其属民提供它所许诺的产品和服务，使得整个社会处于一种稳定和谐的状态，从而加强合法化能力，国家就能有效地规范个人和社会集团的行为。归根到底，财政能力作为其他能力的出发点。 哈贝马斯认为，现代世界中，一个政权合法性在相当大程度上依赖于它的经济表现。如果国家不能掌握足够的财力，它就难以运用宏观调控的经济手段；宏观失控，经济表现欠佳就可能导致合法化危机。如果出现合法化危机，国家的吸取能力就会大打折扣。更重要的是，失去合法化根基，国家维持法律与秩序的成本就会急剧上升；超负荷的社会控制问题就可能削弱国家的控制力③。 并且，熊彼特也认为“财政上的变化是一切变化的重要原因之一。”反过来“所有的变化都会在财政上有所表现”，因此，研究国家如何吸取、分配和使用财力资源可以作为研究整体国家活动能力变化轨迹的一条捷径。除此之外，在技术层面上财政吸取能力也更容易量化。 按照这种观点，本文对浙江省11个地方政府进行了能力评估，采用的指标就是地方财政能力占GDP的比重(财政吸取能力=地方政府财政收入/GDP的比重)，结果如图1。
从图1中可以看出，按照胡鞍钢的政府能力观点所产生的11个地方政府的能力排名和张刚等人所做的政府能力排名相关性极差。虽然本文只取了胡鞍钢的极端的测量方式，但也可以管中窥豹。本文计算了两条曲线的相关性指数，得出Spearman系数仅为0.15④，是弱相关，这也说明了，在张刚等人的课题中，不能简单地通过政府财政收入占GDP比重来说明一个地方政府能力的强弱。
