1994年分税制财政体制改革以来，国家集中了大量财力，为实施宏观调控提供了有效的财力保障，省以上财政体制日趋完善。但是省以下财政体制千差万别，体制缺陷明显，特别是随着城乡一体的农村税费改革进程的加快，县乡财政减收，使得财政体制自身问题更加突出地暴露出来。如何完善省以下财政体制改革，缓解县乡财政收支矛盾，摆脱财政困境，已成为各方普遍关注的重大课题。 一、我国县乡财政运行过程中存在的矛盾与问题 县乡财政是我国财政体系中的基层财政，是小城镇、农村政权和经济建设的重要组成部分。近年来，随着我国县域经济的快速发展，经济结构不断优化和调整，经济增长质量和效益进一步提高，我国县乡财政也不断发展壮大，收支矛盾和结构明显得到改善，对农村和小城镇的经济社会的发展，对国家财政的总体建设，对我国县乡政权建设，都发挥了重要的作用。但是，随着农村税费改革步伐的加快，县乡财政运行的很多困难和问题全面的表现出来，目前已经成为我国经济和财政领域面临的一个突出矛盾。 （一）省以下地区间县乡财政差距扩大。2002年我国共有2860个旗县市区，其中东、中、西部地区分别为889个、895个、1076个，就财政收入结构而言，东部地区县乡财政一般预算收入中增值税、营业税、所得税、城建税、农业五税所占的比重一是西部地区地域面积广阔，旗县市区的拥有量最多，财政收入上亿元旗县的数量最少，但是东部地区旗县市区数量最少，财政收入上亿元县拥有量最多。二是东部地区县乡经济发达，县乡财政实力较强，财政赤字旗县所占的比重较低，而西部地区县乡经济落后，县乡财力不足，财政赤字旗县所占的比重最高。三是东、中、西部地区经济结构不同，财政收入结构也有很大的不同，东部地区二、三产业发达，县乡财政收入以增值税、营业税和所得税为主，中部地区县乡财政收入以增值税和营业税为主，而西部地区经济发展水平落后，在过去很长一段时间，除了增值税和营业税外，农牧业税曾经成为财政收入的主体税种之一。四是东、中、西部地区旗县之间贫富差距悬殊，地区间财力极不均衡，西部地区财政困难比较突出，在转移支付补助均衡财力的支持下，财政仍入不敷出，保吃饭、保运转成为西部地区县乡财政主要目标。 （二）县乡财政收支矛盾突出。具体表现一是县乡债务沉重。县乡财政负债率不断扩大，负债面较广、负债额度较大。二是支出结构不合理。县乡财政一般预算支出占县乡财政支出的90％以上，县乡支出结构亟待调整。 （三）县乡没有建立规范的事权支出格局，财权与事权不相匹配。表现在政府事权与市场事权界定不清，地方政府间经济社会事务管理职责和财政支出责任划分不明，县乡财政支出有责无权，层层向上集中财力致使县乡财政收入增长乏力。 （四）对县乡转移支付制度不规范。我国真正意义上的转移支付是在1994年分税制改革以后才建立起来的，由于对转移支付资金的确定采用基数法，没有建立起规范、科学和合理的转移支付制度。具体表现在转移支付资金结构不合理，转移支付制度不规范、不透明。 （五）地方税制体系不健全。具体表现一是税收征管与分税分级的财政体制相互脱节。二是地方税权过于向上集中，不利于县乡基层财政收入的规范。 二、县乡财政体制改革的基本原则和目标 （一）改革的基本原则 实施县乡财政体制改革重点在乡镇财政改革。其改革的基本原则为： 1、坚持分类指导。依据各省制定的县乡财政改革政策框架，根据所辖旗县市区自然、经济和社会特点，合并归类，结合当地不同情况实施有针对性的改革，并加强跟踪指导，逐步总结经验，形成统一的管理办法。 2、坚持事权与财权对称，权责对等。县乡财政体制不顺主要症结就是财权上移，事权下移，人员增多，机构膨胀，管理落后。要改革当前财政体制，以事权定财权，规范政府职能范围，层层规范财力配置，合理确定各级政府国民事业负担比例，一项事权对应一项财权，限制举债积极还债，精简财政供养人员，保运转保发展。 3、分步实施，积极稳妥，循序渐进。在全国范围内逐步推行“乡财县管”，根据地方财力困难程度，分步实施。在前半阶段，按照《预算法》关于县乡财政之间的收入范围和支出责任的有关规定，坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的三权不变原则，选取试点，逐步展开；后半阶段，制定统一办法，完善配套措施，颁布实施。 （二）改革的目标 我国共有2800多个县，面积占国土面积的90％以上，人口占全国总人口的70％以上，经济总量占全国的比重超过75％。可见县乡基层政权在推动我国经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命，而县乡财政是政府职能实现的重要保障。因此，要加快县乡财政体制改革，就应抓住两点： 1、逐步建立农村公共财政框架。公共财政是我国财政改革的基本方向。其宗旨就是按照公平、公正的原则为全体居民提供公共物品，满足社会公共需要。就目前情况来看，农村公共财政框架建设比较好的县乡主要集中在东部沿海发达地区，中西部地区的县乡一般仅仅维持在“吃饭财政”的水平上，且债务缠身，陷入困境，根本谈不上公共财政。因此要冲破“二元社会”的传统模式，切实转变政府职能，合理划分各级政府的财权与事权，完善转移支付制度，加大对中西部地区的转移支付力度，实现全国县乡公共服务的均等化。
