从20世纪70年代末80年代初开始，伴随着经济全球化和第三次科技革命的发展，西方社会乃至整个世界在经济结构、社会结构等方面发生了巨大的变化，传统的官僚制行政范式受到极大的挑战。90年代以来，西方发达国家纷纷掀起了旨在构建适应经济全球化和社会信息化的政府治理范式运动，也称之为“政府再造”(reengineering government)工程，并将“善治行政”作为一种目标追求，成为一种国际性浪潮和趋势。 改革开放以来，尤其是十四大确立建立社会主义市场经济体制以来，中国经历着全球化行政改革浪潮的挑战。中国市场的不断发展和日趋完善，极大地推动着国家权力的社会回归和公民社会的不断发育，从根本上改变了计划经济条件下全能政府的行政范式。因此，江泽民同志在十六大报告中指出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。中国政府正在以一种更加开放的心态积极探索新的治理模式。 一、善治的语境：中国政府再造的背景分析 20世纪90年代，治理理论在西方国家兴起，它提出了一套不同于传统行政范式的治理理念和善治的制度架构，认为“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”（注：全球治理委员会：《我们的伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。）善治作为一种“有效的”和“良好的”治理模式，强调政府与公民社会的合作，强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，强调管理主体的多样性，并以谋求公共利益的最大化为最终目标，适应了行政“公民本位”、“顾客导向”和“服务理念”的要求，对全球化背景下各国政府的治道变革产生了重要影响。 那么，何谓善治？“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）善治的衡量标准主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、责任性(Accountability)、法治(Rule of Law)、回应(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、参与(Participation)、稳定(Stability)、廉洁(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的善治标准主要是八条，俞可平教授认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准。俞可平：《全球治理引论》，北京：《马克思主义与现实》，2002年第1期。）从本质上讲，善治是一种立足于公民社会，探究治理主体(主要是政府)建构一个什么样组织、选择什么样的制度以及如何最大效能地提供最好公共产品和最优公共服务以实现公共利益最大化的行政模式。 90年代以来，随着全球市场化的发展和市民社会的发育，在理性官僚制行政范式备受批评和“政府再造”呼声渐高的背景下，治理和善治理论的影响不断增大，治理“在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无疑义的‘时髦词语’”。（注：〔英〕鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第55页。）善治也为众多的国际组织以及发达国家和发展中国家的官员和民众所普遍接受和广泛使用，成为政治学和行政管理学中耳熟能详的话语，“90年代以来，在英语和法语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的词语之一。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）近年来，治理和善治理论在中国迅速发展，成为中国行政改革的前导性话语和有效的分析范式。正是善治理念的这种国际国内的普遍运用和善治行政的变革取向，使得“善治”成为中国政府再造的全球性、国际性的话语语境和分析背景。 改革开放以来，中国的治理结构正在发生深刻的变革。 第一，由计划经济条件下“党国同构”、“以党代政”的治理模式转变为“党政分开”、“党执掌政”，这一转变的重大意义在于，重新确立了政府作为社会治理和善治主体的角色和地位，并为政府治理作用的发挥和行政改革的推行开辟了政治空间。 第二，改革开放后，中国经历了一个政府权力重新配置的过程，也可称之为“权力归位”的过程，主要表现在通过“政企分开”实现政府向企业放权，通过“发挥两个积极性”实现中央政府向地方政府放权，通过“公民自治”实现政府向社会放权等。权力的转移也意味着政府职能的转化，面临社会经济结构复杂化、利益需求多元化和社会功能多样化的社会转型局面，“以层级节制方式运作和科层组织体系架构起来的政府系统……显然是力不从心的，因此，需要将政府目前所承担的技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织”。（注：李琪：《中国公共行政管理学》，上海人民出版社2003年版，第79、102页。）权力的重新配置和归位以及政府职能的转化，保证了国家和社会利益实现格局的对称性，为治理和善治的实施提供了工具性保障。 第三，在经历了20多年的改革开放与社会变迁之后，尤其是在市场经济体制的确立和市场经济迅速发展的促生与推动下，社会力量不断增强，中国公民社会已初具规模。民营企业与民营经济快速发展，社会中间阶层正在形成，社会中介组织不断发育，公民社区自治不断扩大，公民的政治参与逐渐增加，所有这些都改变了中国以前的全能行政局面和单位治理模式，（注：应该说，改革开放以前的中国是单位制度的国家。所谓单位制度，是指自1949年中华人民共和国成立以来为了管理公有体制内人员而设立的组织形式。杨晓民、周翼虎：《中国单位制度》，中国经济出版社1999年3月第1版。）为善治提供了现实基础。正如俞可平所说，“二十多年的经济体制改革，造就出大批具有独立利益的企业、社会组织和个人，从而推动了公民社会的兴起，公民社会的兴起又引发原有的以‘统治’为特征的政治体制转向‘善治’。”（注：俞可平，王颖：《公民社会的兴起与政府善治》，北京：《中国改革》，2001年第6期。）
