全国防灾委员会是北洋政府时期考察研究防灾的中央防灾机构。委员会的诸多防灾思想及对策对北洋时期防灾备荒和农村的发展起到了一定的积极作用，即使在今天看来，对我国当前的灾荒防治和“三农”问题仍有启迪和借鉴作用。不过迄今为止，尚未看到有关全国防灾委员会防灾思想及对策的研究著述。有鉴于此，本文依据民国档案及其它史料，从委员会的设立和职责、防灾思想及对策以及与民间义赈团体合作防灾等方面进行初步探讨，为我们当今的灾荒防治提供一些有益的借鉴。 一、组织设立与职责 北洋政府时期，灾患连年，1919—1920年，北方地区更是发生罕见特大旱荒，“涉及京兆直隶、河南、山东、山西、陕西五省一区”，“被灾县份共计340 县，灾区面积约271.27万余方里，灾民不下3000余万人”。① 旱荒对社会经济造成了巨大的损害和破坏。1921年赈务将近结束之时，广大受灾地区已是疮痍满目，民不聊生，同时南方各省又发生水旱灾害，鉴于灾荒的扩大所引起的一系列社会问题，督办赈务处和各义赈团体如国际统一救灾总会、北五省灾区协济会、华北救灾协会、华北华洋义赈会、直隶义赈会、佛教筹赈会、中国红十字会及美国红十字会等认识到靠灾后些许蠲免、赈济等修修补补的荒政措施已无法根本解决灾荒问题，与其赈灾于已然，毋宁防灾于未萌，且“防灾之款用之于生产之途，非若赈灾之款尽用于消费之地”②，建议政府专设防灾机关。③ 经总统徐世昌核准，1921年6月17日，全国防灾委员会正式成立。成立大会上，中外义赈团体代表济济一堂，当时舆论认为是空前的盛举。④ 全国防灾委员会附设于内务部，以“讨论受灾原因，筹设防灾方法，消弥各省区灾歉之发生”⑤ 为宗旨，“对于防灾事件应考察研究，并得建议方法”⑥，即其职责主要是考察灾荒原因，研究防灾对策。凡农田、水利、森林、河流、道路工程、调节粮食、移民垦殖等与荒政有直接关系的事项，以及工业、矿业、救济、劳动等与荒政有间接关系的事项，均由委员会委派中外委员与技术人员赴各地调查，各主管股根据调查所收集的资料，拟定防灾施行方案，通过委员会常会讨论研究，进行议决，议决事件的执行，则是由委员会商由国家和各省地方政府专设的各主管机关分别执行。⑦ 此外，北洋政府将1921年北五省赈务结束后督办赈务处赈款结余项下所存的国库券三十余万元、财部欠款数万元余存及海关附加税赈捐余款尚存的八十余万元划充为防灾基金，⑧ 防灾基金由“内务部会同各主管机关指定的款呈明立案，不得移作别用”⑨，由全国防灾委员会负责管理与分配拨用。 二、防灾思想及对策 全国防灾委员会在兴修水利、贮粮积谷、移民垦荒、发展农村经济以及与民间义赈团体、国际组织合作等方面提出了诸多有建设性的主张，其防灾减灾思想及对策主要体现在以下几方面： （一）注重水利与民生 1.倡导凿井灌田。我国北方农业一直为干旱所困扰。一旦春夏连旱、夏秋连旱乃至跨年度干旱，则作物大幅减产甚至绝收，1920年的华北特大旱荒就是一例。据此，委员会从着眼治理造成灾荒的自然环境的积极防灾观出发，制定了“凿井以汲地下之流灌田”的水利规划，主张通过发展井灌事业，改变靠天吃饭的方式来防旱救荒。 为更有效地推广井灌，“全国防灾委员会咨请内务部责成各省长官督饬各县知事切实筹办此项要政，并以筹办之绩为各县知事办事考成”，“内务部详核之后，认为开渠凿井属备荒切要之图，通行各省区官吏妥事筹办，从严考核，分别奖惩，以专责成”。⑩ 官方力量的介入，不仅使农民靠天吃饭的观念有所改变， 凿井抗旱意识明显增强，也确实加快了凿井灌田的推广速度。1923年，河北省公署规定，凡劝导、补助开凿新井达到一定数目者，分别由省公署、实业厅等记功、给予奖章、奖凭或匾额等。(11) 该省实业厅还在农林讲习所添设凿井班，令各县选送具有旧农业技术经验者入所学习，毕业后派往乡村轮流传习。县级政府也把井灌作为主要水利发展目标，通过引导示范，在某些具有井灌基础的地方或官办林场等试行开凿，逐步推广。河北定县实业局委员李树棠还先后到各村传习机器凿井技术，1923年，曾任山东议会议长的王鸿一将定县翟城村凿井能手请到山东曹州等县传授凿井技术、培训徒弟，在曹州林场凿井时，“观者数千人，四五十里外的农民也都来参观，因此山东省也开始提倡凿井了。此后定县各村仿效，又多凿起井来”。(12) 2.筹修旧渠险堤。近代以来，旧渠险堤至多，以致险象环生，引发许多灾患。全国防灾委员会成立后尽其所能，筹修旧渠险堤，作为防灾与赈灾善后之法。1921年，山东黄河利津、宫家坝决口，全国防灾委员会一方面派委员周象贤、方维因前往黄河实地查勘灾情，与当地河局协同防堵险堤，另一方面急筹堤款，函交通部就邮政、电报及铁路加收赈捐项下拨款，同时分函美国驻华救灾会、华北华洋义赈会、上海华洋义赈会酌拨赈灾余款，协助筹修险堤。(13) 1922年， 经技术人员查勘，全国防灾委员会拨款帮助京西养马厂一带之乡民兴修旧渠河堤，以防旱灾。(14) 3.推广水利公会。水利建设是农业生产有效进行的重要保证，而当时农民贫苦，民力微弱，根本没有能力开渠凿井。就此种情况，委员会认为“水利公会乃群策群力以兴水利，而利农田之一种组织也”，这种团体“费省而效速、事简而易行，有群策群力之功，无垄断倾轧之弊”，并且当时“有已行之而收大效者，如直隶涿鹿县自组织水利公会以来，全县兴办水利，开凿三渠，引水灌溉田亩，农业发达，禾稼丰收，即在平时，每亩平均可获粮食四五石，较之邻县实多获三倍有奇，民国九年天气干旱，五省大饥，邻县多告灾荒，该县不但如常丰收，毫无影响，且因粮价腾贵，所售粮价较之平时获利倍蓰，是水利公会之效也。京兆宛平县之三家店兴隆坝等处亦然”。(15) 因此，委员会主张推广水利公会，各县通过建立这种组织，合力开凿河渠，引流灌溉，凿井筑池，帮助乡农解决无力自行兴办水利的困难。这不仅有助于抗旱防灾，而且有利于农业生产的发展。
