民国政府是中国历史上第一个将辽阔的边疆地区作为对象制定特殊教育政策的中央政权，其教育政策对于边疆地区的稳定和发展起到了一定的作用。以往，学界对民国政府边疆教育政策的研究多限于个别地区，本文试图利用中国第二历史档案馆已经整理出版和未出版的档案资料，对民国政府的边疆教育政策进行概要论述。 一 民国政府成立初期并未明确提出边疆教育，而是以蒙藏教育作为边疆教育的主要内容来具体实施。“边疆教育”概念是在抗战爆发前夕被提出的，而边疆教育政策的制定和实施则是在抗战爆发前后。 1929年6月，国民党第三届二次中央全会召开，会议通过了关于蒙藏的决议案，其中提出了发展蒙藏教育的总体政策。该项政策包括四项内容：“1.通令各盟旗及西藏、西康等地主管官厅，迅速创办各级学校，编译各种书籍及本党党义之宣传品；实行普及国民教育，厉行识字运动，改善礼俗，使其人民能受三民主义之训育，具备自治之能力。2.确定蒙藏教育经费。3.在教育部内特设专管蒙藏教育之司科。4.在首都及其他适宜之地点，设立收容蒙藏青年之预备学校。特定国立及省立之学校，优遇蒙、藏、新疆、西康等地学生之办法”。① 并具体规定由行政院负责制定详细计划。蒙藏教育政策的确立，促成了民国政府一系列蒙藏教育计划和具体政策的出台。民国政府教育部先是在1929年7月制定和公布了《待遇蒙藏学生章程》，规定了保送蒙藏学生入学的程序、蒙藏学生的待遇及蒙藏委员会、教育部对蒙藏学生的管理方式；其后于1931年3月制定和实施《蒙藏教育计划》，在行政管理、普通中学设置、高等中学设置、图书和教材的编印、经费预算等方面做出了具体计划。这些政策的出台，对于蒙藏教育的发展起到了促进作用，并预示着民国政府的边疆教育逐步展开。 在初期的文献中，虽然可以见到“边疆教育”的提法，有些院校也开始在边疆地区设置分校，但从政策层面还没有提出“边疆教育”的概念。出台于1934年2月8日的《中央政治学校设置边疆分校初步计划纲要》，第一条“主旨”即有“为推广边疆教育，培养健全国民，以增进边疆福利，并为边疆青年研究高深学术及从事各种职业之预备”的表述，明确提出了“边疆教育”的概念，在第三条“设置地点”中也有在张家口、包头、宁夏、丽江、兰州、伊犁等地筹设分校的计划，但在第十二条“经费来源”中却言明“在中央核准之蒙藏回教育经费项下拨给”，② 显示出民国政府尚未制定出全面的边疆教育政策。 《中华民国史档案资料汇编》列有《教育部订定边疆教育实施原则》，其中包括边疆教育的目标、计划、组织、经费、设备、课程、训育等多项具体内容，这应该是民国政府以边疆教育为对象而制定的具体政策，也表明“边疆教育”开始成为政策层面的一个概念。由于该档案没有标明时间，《中华民国史档案资料汇编》的编者认为“大致形成于1931年前后”，③ 但是这一认识并不正确。笔者在中国第二历史档案馆查到一份名为《抗战以来之教育》的档案，其中对边疆教育政策的形成有如下概述：“战前边教设施多就某地特殊之需要，而作暂时之适应，其学校之制度课程之编制，均属实验性质，未有确定之方针，亦无整个之计划；而一般具有卓识远见之专家，亦以见仁见智之不同，难作具体一致之确定。民国二十年九月三日第三届中央执行委员会第一七次常务会议通过三民主义教育实施原则，其第六章仅规定蒙藏教育之目标及实施纲要，未足概括边疆教育。廿七年教育部鉴于事实上之需要，召集各有关机关代表及专家，开边疆教育问题讨论会，几经商讨，草拟边教方针六条办理边教原则九项，嗣复迭经教育部、边疆教育委员会及廿八年全国教育会议检讨修正，归纳为目标三条，实施要则十六条，边教方针，于焉确立，而边教设施之范围、办理之步骤，以及各种教育设施之中心目的，亦均有具体之规定。”同时该档案明言“边疆教育委员会成立于民国廿八年”。④ 据此，《教育部订定边疆教育实施原则》似不可能形成于1931年。另据档案资料显示，在1935年，民国政府教育部、蒙藏委员会联合制定了《推广边疆教育实施办法》，⑤ 并呈奉行政院批准，⑥ 也表明《教育部订定边疆教育实施原则》的出台应该在此之后。也就是说，民国政府将边疆教育列为教育发展的重点，最初提出应该是在1935年之后，而设置专门的主管教育机构边疆教育委员会是在1939年前后，而且是在抗战爆发的大背景下出现的。 “边疆教育”概念的提出，引起了民国政府教育政策及教育主管机构的一系列变化。主要表现在以下几个方面： 首先是突破了蒙藏教育即为边疆教育的认识。初期，民国政府在边疆教育方面只单列蒙藏教育一项，或将回回教育也并列其中，进而制定特殊的政策，但实际上蒙、藏、回分布地区并不能涵盖所有的边疆地区，这也是《抗战以来之教育》的作者认为“未足概括边疆教育”的主要原因。尽管在具体教育政策的实施过程中，民国政府的边疆教育已经突破了蒙、藏、回三族的分布范围，如在上述《中央政治学校设置边疆分校初步计划纲要》中，分校的设置也包含了丽江等南部地区，但还是以北部、西北部边疆地区为主，这对边疆教育的发展自然形成了不利影响。从这一点上说，由“蒙藏教育”到“边疆教育”是民国政府教育观念的一大变革，其对民国时期边疆地区教育事业发展的影响是深远的。 其次是边疆教育成为民国政府教育的重要组成部分，形成了一套特殊的教育政策。在“边疆教育”概念提出之前，民国政府也先后出台了不少有关蒙藏教育的特殊优惠政策，但并没有制定涵盖整个边疆地区的边疆教育政策，而《教育部订定边疆教育实施原则》的颁布不仅标志着民国政府开始将边疆地区作为一个特殊的对象而制定不同的政策，也说明其边疆教育政策开始走向规范化、系统化，由此也导致了相关管理机构及法令的出台。 最后是促成了相关主管机构的建立。“边疆教育”提出后，为促进相关工作的开展，按照《教育部订定边疆教育实施原则》的规定，虽然边疆教育依然由教育部蒙藏教育司负责主持，但成立了专门的主管机构，即“边疆教育委员会”，“由教育部、蒙藏委员会各派主管人员二人，经济部、内政部、中央组织部、中央政校、中英庚款董事会各派代表一人，并由教育部聘请专家十二至十六人组织之，其主要任务为研究边教原则及实际问题，筹拟并审议边教方案及调整边教机关经费等项”。⑦ 同时，为了广泛征求各界的意见，还成立了边疆教育设计委员会，其后各边疆省份也先后设置了边疆教育委员会或边地教育委员会，民国政府的边疆教育政策由此进入了具体实施阶段。 二 民国政府边疆教育政策的内容，在教育部、蒙藏委员会联合制定的《推广边疆教育实施办法》和《教育部订定边疆教育实施原则》等文件中有概要的体现，主要包括如下内容： （一）发展边疆教育的宗旨 关于民国政府发展边疆教育的宗旨，《教育部订定边疆教育实施原则》有着明确的规定，大致包括四项：一是贯彻中华民国的教育宗旨及其实施计划，谋求边疆地区教育的普及和发展；二是依据边疆地区特殊的地理和人文环境，谋求提高边疆地区人民的知识水平，培养其自治能力和生产能力，进而促成其生活之改善、民族意识之养成；三是通过发展教育，力图边疆人民语言意志之统一，以期五族共和之大民族主义国家之完成；四是通过教育的发展以增强边疆人民抵御外敌入侵的意识。由此看，民国政府制定边疆教育政策的目的一方面是想通过发展边疆地区的教育，提高边民的素质，进而促进民族地区经济的发展，以稳定边疆；另一方面则是希望通过教育的普及，增强边疆人民的政治意识（《推广边疆教育实施办法》称之为“国家观念”），以有助于巩固国防。后者在学生的招生和教学安排方面也有具体体现，即民国政府的边疆教育强调“边地教育应打破种族界限之观念，各级学校招收学生时，不分种族宗教混合教学训练，俾能养成国族统一之情绪，团结一致之精神”。⑧ 所谓“国族统一之情绪，团结一致之精神”无疑是指要注重削弱民族意识而培养“国家观念”、中华民族观念或称“国族观念”。
