1939年，国民政府在内忧外患中改革旧的基层组织，颁布《县各级组织纲要》(以下简称《纲要》)，确立新的县政体制，即新县制。新县制重拾地方自治，在县及县以下逐级建立基层民意机关，为此，国民政府大张旗鼓地宣扬：建立民主政治，从基层做起。 从1939年起，国民政府就着手在其控制的范围内建立起从保甲到乡镇及县市的各级民意机关，即保民大会、乡镇民代表会、县参议会。同时，国民政府还大造舆论，大肆宣扬：民主政治从基层开始。国民政府为什么在抗战最为艰苦——人力、物力、权力需要相对集中的时候，却抛出“民主绣球”，让芸芸众生各表其意、各抒己见呢？ 一 新县制下基层民意机关建立的背景 (一)面对困境的政治反弹 国民党在抗战时期加紧实施“地方自治”，建立基层民意机关，首先可以理解为它是一种自然性的政治反弹。任何政府在遭遇危急的时刻，都会采取一些应急措施来度过难关。在当时的客观条件下，国民政府选择此举确实事出有因。 抗战进入相持阶段后，国民政府丢失了沿海地区和东南工业中心，退居以四川为中心的大后方，使政府一贯仰仗的海关和工商业税收几近断绝，在饱经内战破坏而又相对贫瘠的大后方，国民党政府面临重重困难，承受着来自国内外的巨大压力。国际上，随着世界大战的爆发和演变，英美与中国关系日益密切，英美对国民政府的专制与腐败则有了更加深刻的了解，“中国内部的不协调，国民党蒋介石政治的不民主，影响了军事，英美对此也表示不满”。[1] (P.134) 从国内看，为了消除后方人民对政府专制的不满和集中有限的人力物力资源与日军作战，蒋介石希望通过建立基层民意机关，向社会各界表现出一定的民主姿态，一方面能够及时征兵征粮，补充军需和兵员以应付危险形势、稳定政局；另一方面又能达到强化基层政权、增强政府统治效能。 (二)国民党加紧推行“地方自治”，建立县各级民意机关，也是同共产党争夺民众，巩固其政权基础的需要 抗日战争时期，中国共产党在各根据地相继建立了抗日民主政权，尤其是农村各级基层政权普遍建立起来。中国共产党在各级基层政权中进行的民主选举尝试，使得农村中几千年来倍受剥削压迫的劳苦大众第一次翻身得解放、当家作主人，所以他们革命热情高涨，踊跃参军保卫新生政权，这也为中国共产党力量的迅速增强和坚持敌后抗战提供了可靠保证。与此相对比，国民党在农村的基层政权则相对薄弱，而且声名狼藉。为了同共产党争夺民众，巩固后方，达到“限共”、“防共”的目的，国民党从抗战爆发后也日益关注农村工作，建立基层各级民意机关这一具有民主精神的组织机关就是政府借以改变民众对专制政府看法的一种手段。 (三)抗战时期，国民政府实行地方自治，建立基层民意机关也并非一时兴起，它有着深厚而长久的历史渊源 中国自鸦片战争以来，许多先进知识分子都在洋人坚船利炮的轰炸下，开始审视自己的国力、制度和文化。康有为、梁启超都曾对地方自治抱有幻想。康有为曾多次上书光绪帝，指出唯有变法，召开国会，“各省设民政局，举行地方自治”，“凡善良之政体未有不从自治来也”[2] (P.37)，才可最终图强，以救中华。梁启超也说：“就天下万国比较之，大抵其地方自治之力愈厚者，则其国基愈巩固，而国民愈文明。”[3] (P.47)一代伟人孙中山先生更对地方自治情有独钟，他希望通过建立牢固的基层民主，最终使中国走上富强民主之路。 从1928年起，国民政府就一直声称要完成孙中山先生的遗愿，实行地方自治，所以颁布《县组织法》，制定了地方自治原则，准备建立县各级民意机关。但随着内战的爆发和扩大后，国民政府很快便用保甲制度取代了地方自治，县各级民意机关根本没有建立，更无所谓的民选、民议等四权的行使。虽然如此，孙中山先生的先进思想却并未受到人们的怀疑和抛弃，相反，越来越多的知识分子、民主人士认识到孙中山地方自治思想在中国实践的艰难和重要，更加信仰三民主义。所以，这时期孙中山先生的地方自治思想仍是凝聚社会力量、鼓舞民心和士气的有力武器。 于是，在内忧外患中，国民政府开始大张旗鼓宣传地方自治，并不遗余力地推广各级民意机关。 二 县各级民意机关建设状况 (一)1939年民意机关在理论上确立 从1939年起，国民政府开始推行新县制，县各级民意机关从理论上首先确立。 《纲要》规定：县为自治单位；县以下为乡(镇)，乡(镇)内之编制为保甲；县设县参议会，由乡(镇)民代表会选举县参议员；乡(镇)设乡镇民代表会，由保民大会选举之代表组织；保设保民大会，每户出席一人；甲设户长会议。这样，基层各级民意机关实际是指县参议会、乡(镇)民代表会、保民大会、户长会议。 1939年《纲要》实施，然而，县各级民意机关并没有立即在全国推广设置。首先在程序方面，国民政府设置了许多难以突破的障碍。国民政府规定了各级民意机关候选人必须经过一系列程序筛选，重要的如：公民宣誓登记；保甲编整与职业团体组训；公职候选人考试等。然而，建立必要机构、完成这些事宜的配套法规还没有及时制定、公布，或即使公布了也没有宣布立即实施；《纲要》还规定，地方民意机关的建立，采取递级设置及间接选举的办法，自下而上，即由保民大会而乡镇民代表会，而县参议会，依次成立。这是一个浩大的工程，需要相当长的准备时间。因此，《纲要》实施后，县各级政府迟迟没有动作，连最简单、最初级的公民登记都未能进行。
