前人的研究表明，我国高等教育结构至少存在两个一直没有得到解决的问题，其一是相对于我国经济发展水平，高等教育层次结构持续偏高：[1] 其二是不同类型高等教育机构间的同质化，具体地说，就是普通高校之外的第三级教育机构都以普通高等教育的学术要求、培养模式为参照，因此失去了分类上的多样性。[2] 其实这两个问题存在着内在的因果关系：高等教育机构出于不断向“更高层次”攀升的动机，必然模仿“高层次”教育模式，当“类型”本身也具有了“层次”意味的时候，就出现了表面上不同类型的高等教育机构在培养模式上趋同的现象。相对于层次结构偏高问题，高等教育机构的同质化在高等教育大众化的背景下可能带来更多的社会问题。[3] 改革开放以来，教育行政部门一直在设法以政策引导来解决高等教育结构偏高和不同类型间结构同质化的问题，但是这种干预并没有起到预想的作用。本文将围绕高等教育结构的政策干预为什么没有起到作用及这种干预是否合理两个问题进行讨论。 一、改革开放以来教育政策对高等教育结构的干预 早在1980年，郝克明、陈学飞就在《人民日报》发表文章，提出要改变高等教育结构单一化现状。[4] 上世纪80年代，教育行政部门已经意识到高教结构的单一，提出了结构调整的方向。1983年的全国高等教育工作会议提出，“要从实际出发，对不同层次、不同规格的学校，规定不同的质量要求，使各类学校各按步伐，各有特色，共同提高。”[5] 即提出要分层次办学，改变结构单一的状况。1984年，《中国教育报》发表评论，[6] 指出我国本科与专科比例严重失衡，应加大专科培养规模，刹住专科学校纷纷升格的风气。李鹏和何东昌在1986年的教育工作会议上分别发表讲话，要求各高校各有分工，培养不同层次的人才。其后《中国教育报》刊登《关于高等教育改革与发展的若干问题》，[7] 指出我国高校应分为三个层次，一是教学与科研并重的教学科研都较强的高校，二是以本科教学为主的高校，三是要让学生掌握专业技能的专科院校。1990年，国务委员兼国家教委主任李铁映指出，“要根据社会经济建设和社会发展的需要来确定研究生教育和本科教育规模，适当发展专科教育”，[8] 这一意见也反映在稍晚的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和第八个“五年”计划的建议》中。这是当时中央教育行政部门对高教结构问题的考虑和政策指导。这一时期的主要成绩是理清了三个层次，并发布了一些导向性的文件。但是总体来看，这些政策目标缺乏具体的政策手段支持，因而停留于政策性文件，实际收效并不明显。我国高教结构单一和同质化的问题仍然存在。 进入20世纪90年代，随着“211工程”建设计划的出台， 中央教育行政部门对高等教育结构的调整进入一个新的阶段。由于大量资金投入教育系统，教育行政部门较之以往更具号召力。李鹏指出，要通过“211工程”，使我国的高教结构“趋于合理”。[9] 为达到这一目标，“211工程”在对学校的选择上有两个方面的措施。一方面，鼓励有条件的主管部委和地方政府着力办好一两所代表本行业本地区先进水平的高校和一批重点学科，在此基础上，再选择整体条件较好的学校和学科进入工程。[10] 这种选择方式，可以保证各种学校和学科专业在不同地区的均衡分布。另一方面，国家教委在选择“211”院校时，要求这些院校要有改革举措，如联合、共建、合并等，其目的一是提高单个学校的办学效益，二是打破各种条块分割，减少重复设置，从而达到调整学科专业结构的政策目标。但是，由于“211工程”学校、学科选择是一个“择优”的过程，它对于高教结构中层次的多样化和学校类型的多样化却无能为力，比如没有任何一所专科或高职院校入选“211工程”。相反，这一政策项目倒是刺激了一些院校升格的意愿，而且“211 工程”促成的“合并”浪潮也确实成全了一些专科学科的升格，例如新的广州大学、宁夏大学、上海大学、贵州大学、重庆大学等都吸收了一些专科院校。经过合并，高等教育机构大为减少，综合性的、规模较大的院校大为增加，层次结构偏高难以避免。此外，由于“211工程”资助对象多为综合性的院校，那些单科性或多科性的院校不但得不到鼓励，有的反而被“吞并”，造成学校的类型结构更趋于单一。所以，“211工程”也带来了一些新的结构性问题。 1999年起的高校扩招对教育结构又形成了新的压力，这种压力突出反映为就业难。一方面，用人单位出现学历“高消费”，本科生和研究生都存在着不同程度的就业困难；另一方面，社会对高级技术人才的需求却得不到满足。为了应对，教育政策对开办高职教育进行了鼓励。但是，高职教育却得不到社会（考生）的普遍认同，高职学校被视为较低办学水平的代表。同时，反观高等教育内部，高职院校和专科院校大多办成了本科院校的压缩版，一些办得稍有成绩的专科院校，却忙着升级为本科院校；一些本科院校忙着申报硕士、博士学位点。在对“层次”的盲目追求中，专科院校模仿本科院校，一般本科院校模仿重点高校，造成了不同类型学校之间高度的同质性。于是，上世纪80年代以来理论界对于单一的高教结构不适应社会经济发展的担忧得到了印证，也引发了新一轮的对于高教结构的讨论。
