高等教育是一项需要巨大资源投入的事业。《中华人民共和国高等教育法》明确规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制。”为了有效促进国家财政投入的公平与效率，本文对高等学校的拨款模式进行探讨。 一、高等教育财政拨款制度的历史回顾 新中国成立后，与统一的计划经济体制相适应，高等教育经费投入体制的基本特征是由举办者负责筹措和管理经费；改革开放后，高等教育的经费来源开始发生变化，多元化的投入机制逐步形成。世纪之交，中央和省级政府两级管理，以省级政府管理为主的高等教育管理体制基本形成，高等教育财政拨款制度也分为以中央财政为主和以地方财政为主两部分。 1.国家预算管理体制 国家预算是政府的基本财政收支计划，反映政府的基本财政收支状况。国家预算管理体制是国家财政管理体制的重要组成部分和基本环节，是中央、地方各级政府之间划分预算收支范围和管理权限的一项基本制度。 新中国成立以来，国家预算管理体制经历了四个发展阶段。1950年～1952年，实行统收统支的预算管理体制；1953年～1978年，实行统一领导、分级管理的体制；1978年～1993年，实行分级包干的体制；1994年至今，实行分税分级管理的体制。 2.高等教育财政体制 建国以来，随着国家财政管理体制和高等教育管理体制的发展变化，高等教育财政体制也发生了多次变化。[1] （1）中央统一财政和分级管理。1949年～1979年， 在计划经济体制框架下中国实行中央统一的财政体制，在具体的管理方法上按中央规定的财政系统执行分级管理的财政制度。在这种财政体制下，全国各类高校的经费开支都按其行政隶属关系“纵”向划分；[2] 高等教育实行“条块结合”的管理办法，各中央部委与各省（直辖市、自治区）制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、审批。[3] 进一步按整个教育财政管理体制的变化细分为： ——“统一列支”阶段。新中国成立之初实行“统一列支”的财政管理体制，即对教育经费采取统包的办法，按中央、大行政区和省市三级财政管理，实行“统一列支”。高等学校的办学经费根据其管理关系由中央财政和地方财政分别安排。 ——“统一领导、分级管理”阶段。1953年～1957年第一个五年计划期间，实行“统一领导、分级管理”的财政管理体制。全国财政划分为中央、省（市）和县三级财政管理，各级教育行政机构根据中央规定的财政系统，严格执行三级财政制度。教育经费列入国家预算实行统一领导，地方根据需要上报并最终由中央政府统一调整和平衡。 ——“条块结合、以块为主”阶段。1958年～1966年，实行“条块结合、以块为主”的财政管理体制。各级人民政府财政部门在编制经费概算和核定下级教育经费预算时，应与同级教育行政部门协商拟定，提请同级人民委员会审定；各级人民政府在下达经费预算指标或批准下级教育经费预算时，应将教育经费单列一款。 ——“财政单列、戴帽下达”阶段。1966年～1971年的财政管理比较混乱。1972年～1979年实行“财政单列、戴帽下达”的财政管理体制，即教育经费单独列出、上级部门将指标下达给下级部门。高等教育经费由中央财政统一按计划戴帽下达。 （2）分级财政和分级管理。1980年，我国的财政管理体制发生了重大变化，开始实行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”体制，即将中央统一的财政体制改为中央和地方分级负责。中央不再统一高等教育财政，除中央高校的经费仍由中央政府负责外，各省市地方高校所需经费由各省市省级政府负责。 ——“财政切块、分级负责”阶段。高等学校的教育事业经费由中央和地方两级财政各自切块安排、分级负责。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长，要高于财政经常性收入的增长。”该规定体现了国家对教育经费优先安排的原则。 ——“分税制”阶段。从1994年起，国家开始实行分税制，并按事权与财权统一原则划分中央和地方收入，按中央和地方的事权划分各级财政的支出。分税制进一步明确了各级政府在教育投资方面的责任及其财源，也进一步调动了各级政府增加教育投入的积极性。 3.高等教育财政拨款模式 我国高等教育事业费拨款分别经历了“基数加发展”、“综合定额加专项补助”和“基本支出预算加项目支出预算”几个阶段。 （1）“基数加发展”拨款模式。定额定员是该模式经费拨付的基础， 即按事业机构规模的大小或事业的需要确定各种人员编制、房屋和设备标准、行政和业务费用开支额度，在此基础上进一步核定高校拨款时，主要以“基数加发展”方式来分配经费，即当年各校的经费分配额以其前一年所得份额为基础，考虑当年事业发展与变化的情况而确定。 新中国成立以后的头几年，由于整个预算体制尚不健全，高等学校预算的核拨方式和标准比较粗放，无成型的方法。从1955年前后起，一直到1986年10月，我国高等学校教育事业费的核拨方式基本上按照定额定员的方法进行，没有太大变化。
