大学自主，放松对大学的管制，赋予大学更多的自主权和行动自由是当今各国政府对公立大学进行改革的一种共同的作法（本研究中的“大学”皆指公立研究性大学），而这种共识是在政府分权的背景和框架下达成的。根据互动过程领域里最具创造性的理论家戈夫曼（Erving Goffman）对于框架的理解：人们在情景之中对事物的解释或对行为链条的解释，是通过可感知的、环绕着它的蓝图和其所引发的框架来进行的。这种框架很像一幅图的轮廓，因为他标出了被画物体的边框，暗含着它周围的环境并与其区别开来。[1] 如此，当我们对大学自主进行研究和探讨时，就需要一个框架来明确什么是将要在其中勾勒的，什么是需要用戈夫曼所谓的框架的边框（rim of the frame）来过滤掉的。本文以政府分权为切入点，在政府分权的框架下来研究大学自主问题，据此所得出的结论是：政府分权是大学自主的主导性因素。 一、分权：1980年代以来政府再造的新范式 1962年，随着《科学革命的结构》一书的出版，托马斯·库恩（Thomas kuhn）将范式这一概念引入了社会科学。“范式是关于现实的一系列假设”[2]，即每一种范式的产生都受制于特定的社会历史条件，换言之，只有现实发生改变，才会有旧范式的失效，才会出现“异例”（anomalies）——原有范式不能解决的问题，不能解释的现实，不承认存在的事实，才会产生一种解读“异例”的新方法——新范式。正是由于社会结构的转型和变迁，西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政学的理论及实践模式——官僚科层制遇到了严峻的挑战，面临着合法性危机。自1980年代以来，为适应变化着的外部环境，提升自身的组织能力，解决日趋严峻的财政危机和合法性危机，提高行政效率，有效地履行其职能，一场世界性的政府改革或公共行政改革席卷全球，再造政府成为最令人瞩目的政治运动之一，政府改革已成为当代世界性的潮流。“代表这一潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政治制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向性经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[3] 席卷全球的政府再造仍在进行中，并向纵横深入和扩展。但从目前的进程看，已经透露出一种大致相同或相似的取向，那就是支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式正向“新公共管理”模式转变，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，体现了公共部门管理方式的根本性、方向性的调整。由此，绩效、成本—效能、顾客回应性、分权、授权、竞争等成了近几年公共行政的主要价值。其中，分权是政府再造的核心。 因为集权度（或称权力分配）是组织结构中的主要素，从某种意义上可以说，组织是权力的同义语。如果从组织结果的角度进行考虑，组织便是当权者的权力工具。借用明茨伯格的话讲，无论在“组织内外”，我们都会联想到权力。[4] 而“权力不同分布的后果有着根本性的意义。它影响系统作为系统的活动，所发生的变革的类型，所贯彻的价值观念……积极的个性来自于权力。”[5] 官僚机构作为一种最主要的组织形式，在高度官僚化的政府组织中，政府的职能和权力高度集中且等级分明，权力关系主要表现为命令与服从关系，公共权力的集中和垄断可谓是当下政府组织遭受诘难的根源所在。政府再造的关键就是转变政府的职能和权力分配的方式，由集权走向分权。 美国政治学家、行政学家盖伊·彼得斯认为，当代行政改革逐步形成了四种典型的政府运作或公共行政运作模式：市场式政府（或市场模式，Market Model）、参与式国家（或参与模式，Participation Model）、弹性化政府（或灵活政府模式，Flexible Government Model）以及解制型政府（或非管制型政府模式，Deregulating Government Model）。[6] 如果以权力运行方式为视角，那么这四种模式体现出来的一个共同特征就是，以传统科层制行政运作模式为基础的政府所具有的公共权力的转移或分散。这种公共权力的转移在纵向上表现为公共权力向政府的下级行政机关或代理机构分散，在横向上则是表现为向其它市场和社会主体的转移或分散。[7] 显而易见，分权是许多发达国家政府再造的一个关键要素。“当代西方国家行政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，实行分权与权力下放。”[8] “分权、地方分权和非集中化事实上存在于每一个国家的改革实践中。”[9] 同样，分权模式对于一些发展中国家的政府改革更具有代表性。与典型的工业国家相比，发展中国家政府体制改革的主要问题是：过分依赖层级制度，政府权力过分集中，由此导致行动迟缓、缺乏主动性、官僚作风严重、行政效率低下、对外界的反应能力迟滞。对这些过去是社会主义、集权主义的国家来说，建立地方政府和地方权力基础是实现自由和公正选举以后的民主化过程中至关重要的要素。因此在过去的30年间，发展中国家的公共权力正在出现从中央政府向地方政府、从政府向市场和社会转移的趋势。与工业国家的政府相比，发展中国家的这种趋势尤其明显。改革开放以来，我国政府行政改革的目标和实践基本上是适应社会转型的要求而展开的。以“下放权力，转变职能”[10] 为中心的政府行政改革不断追求着一种具有经济市场化、政治民主化和社会自治化特征的“小政府、大社会”格局。在改革过程中，出现了明显的在政府权力体制内部组织之间、政府与市场之间、政府与社会之间的公共权力变迁的趋势。“权限下放使中国、印度、拉丁美洲许多国家以及世界上其他地区取得了了大量的收益。它能够提高政府的质量，使地方企业和人民的利益得到更好的反应，而且各省、市和地区之间的竞争可以导致制定出更有效的政策和计划。[11]
