一、问题的提出 民办高等教育合法性地位的法律认可，并不能说明民办高等教育在实践上就解决了发展的问题。迄今为止，众多从事高等教育事业的民办教育机构，真正被教育部认可并批准有资格从事高等学历教育的只有少数，绝大多数民办高等教育组织机构在抢夺生源的竞争中陷入了生存危机，迷失了自己发展的方向。客观现实中，许多民办高等教育组织机构没有长远打算，只注意追求规模，试图通过规模来提高自己的抗风险能力和社会声誉，不注重内涵的发展，办学行为出现了“守城”的现象。2004年6月28日，教育部办公厅教发[2004]24号文件“关于取消高等教育学历文凭考试的通知”，意味着以高等教育学历文凭考试为主业的民办高等教育机构，将面临着因政府教育政策改革而形成的新的攸关生存与发展路径的重新选择。 民办高等教育机构如何选择自身发展方向，固然取决于自身的实际情况，但某种程度上也可以说受制于政府的教育制度与政策，因为我国民办高等教育的发展，主要是受政府部门出台的教育制度与政策的规制。如果事关民办高等教育发展的制度与政策不清晰、不稳定，民办高校就容易出现盲目与浮躁办学的行为。因此，民办高校发展要定好位，事关民办高等教育发展的制度与政策本身首先要定好位。 《民办教育促进法》的颁布，表明政府对发展民办高等教育的意义及其地位已有清晰的认可。民办高等教育虽然取得了法律认可，但客观上对发展民办高等教育的具体路径还必须依靠教育制度与政策来实现。目前并没有一套系统适合中国民办高等教育发展实情的教育制度与政策安排。通常政府基本上套用现成针对公立高等院校的制度和政策来规范和评价民办高校，于是，民办高校办学初始就开始克隆公办高校办学的方方面面， 形成了中国的民办高校只是在产权形态和筹资方式上有别于公办高校的另类公办高校。 《民办教育促进法》的精神在于发展中国的民办教育并促使中国民办教育能够可持续发展，在我国目前尚缺乏教育权威性中介机构的时期，政府必须通过自身的力量来制订有利于民办教育事业发展的长远规则，出台扶助还处于弱势地位的民办教育发展政策，使得承担民办教育事业的组织机构都有自己发展的远景规划，避免混乱与产生资源损耗。 %因此，如何从制度和政策层面来明晰中国民办高等教育的发展定位，指导中国民办高等教育组织机构根据国情和自身实情作出长远的发展规划，就已经成为一个非常迫切的现实问题。 二、教育制度层面的中国民办高等教育发展定位 (一)教育制度对中国民办高等教育发展定位的现实影响 教育制度的实质，指的是教育事业的机构设置和管理权限划分的制度。教育事业的机构设置界定的主要是从事相应教育事业的组织机构的准入标准与退出机制；而管理权限合理划分目的则在于客观上易于形成有效的办学监督机制。因此，教育制度具有刚性。教育制度层面的民办高等教育发展定位，主要指的应是民办高等教育层次结构层面的各级、各类民办高等教育发展定位。 教育事业的准入标准无疑关注的应是从事各层次、各类型教育组织必须具备的基本办学条件。从目前情况看，由于民办高等院校的办学实力与办学水平与公办高校相比有差距，一定程度上影响了人们对民办高校办学的信心。现有的教育制度没有明确民办高校是否能从事高等教育各层次人才的培养及其相应的准入标准，客观上民办高等教育机构既有从事非学历教育，也有从事本专科高等学历教育。但政府出台的文件，有时则把民办高等教育限定在专科层次以下的职业教育范围内，这种指导民办高等教育发展的方式方法，容易模糊民办高校的发展方向，显示出政府指导民办高等教育发展政策的随机性，同时还会影响部分有实力的民办高校办学的积极性，民办高校只好把注意力集中在规模扩张并出现办学水平的“守城”行为。事实上，即便是把民办高等教育办学范围主要界定在职业技术教育类，“三百六十行，行行出状元”，职业技术教育同样也存在水平的高低。因此，根本的问题是教育制度应该明晰民办高等教育结构层次及其相应的准入标准，以便激励民办高校努力改善办学条件，不断提高自己的办学水平，办出高质量的民办高等教育。 改革开放以来，我国的民办高等教育发展口径，从办学层次看，由于部分民办高校办学实力的增强而在不断地拓展，已经从初始的民办非学历教育、高等专科学历教育，发展到今天有9所民办高校从事本科学历教育(民办二级学院除外)，至于我国民办高校今后能否具有培养硕士、博士层次级人才的资格，理论的说明和实践的印证都处于空白。由于现行教育制度对民办高校从事的高等教育结构层次界定的模糊性，众多有一定高等教育事业年限的民办高等教育机构便没有向上进取的精神和信心，也没有从长远计划来提升学校办学水平的打算，办学行为在原有水平、甚至低水平上重复进行，由此引发的生存危机更加容易导致民办高校追求营利、迫切收回成本的浮躁办学行为，也影响了社会资本介入民办高等教育领域的办学活动。因此，教育制度层面对民办高校从事高等教育学历结构制度规范，便成为实际上民办高校进行长远发展规划以及追求高质量教育的激励机制。
