一、引言 法人治理结构也叫公司治理结构（corporate governance），顾名思义，公司治理结构问题是伴随着现代公司制度的建立而产生的，它是企业体制中最关键的组成部分之一。主要是指用于实现企业目标的一套制度安排，其关键在于明确而合理地配置公司股东、董事会、经理人员和其他利益相关者之间的权力、责任和利益，从而形成其有效的制衡关系，以保证效率的提高和公司目标的实现。[1] 其实任何组织都有一个治理问题，当然学校也不例外。尤其是对于按照市场机制发展起来的民办高校，其治理结构的构建和完善对教育规律和经济规律的平衡起着关键性的作用，因此对民办高校而言治理问题更显得重要和迫切。 民办学校法人、民办高校治理的基本问题也是有关用什么样的制度安排来保证学校目标和理念的实现问题。但与企业的不同之处在于，学校没有所有者，因此学校控制权的配置和行使是民办高校治理问题的核心和关键。 何谓控制权？周其仁在研究公有制企业时，将企业控制权定义为“排他性利用企业资产，特别是利用企业资产从事投资和市场运营的决策权”[2]。它可以是明确的，也可以是暗含的，但一定与决策有关。本文对应民办高校的不同投入模式，从控制权角度将民办学校治理结构分为人力资本控制模式、股东控制模式以及共同治理模式三种类型。以下将分别探讨这三种治理模式特点及其演变过程。 二、人力资本控制模式 一般而言，在我国民办高等教育兴起的初期普遍采用的是“人力资本控制”模式。在1993年《民办高等学校设置条例》（以下简称《条例》）颁布实施之前，我国民办高校一般自己都不建校舍，没有校产，没有资金，从零开始，主要是依靠学费的赢余以及管理者人力资本不断投入所创造的价值滚动发展起来的（也就是通常所说的“三无起家，滚动发展”）。办学者的人力资本尤其是社会资本是民办高校的专用资产，决定着学校的生存和发展。这是因为在《条例》实施之前，政府对民办高校举办者的资格和民办高校的设置条件还没有明确的量化规定和严格的行政审批程序，能够获得办学资格的基本上都是具有一定社会资本的老干部、老教授、老教育工作者，并且在20世纪80年代我国民办高校恢复发展阶段，我国民办高等教育的市场是一个完全卖方市场，不存在市场的生存竞争，因此早期的市场环境为这种办学模式提供了生存和发展空间。学校的创办者通常都兼任民办院校校长并控制着学校的发展。他们凭借自己所投入的人力资本获取学校的控制权，即以人力资本投入换取对学校的控制。 需要指出的是，在以人力资本投入为主的早期民办高校中，举办者也不尽相同。归纳起来，我国民办高校按照产权性质，大致可以划分为公有性民办高校和私有性民办高校两类，部分民办高校兼具公有性和私有性双重性质，但其公有性财产和私有性财产应当而且能够分别核算。不同产权性质的民办高校，其学校的治理结构是不同的。本文主要研究公有性的民办高校。 这类民办高校多数在创办之初，没有通过契约的方式将学校的产权界定清楚，而且学校的创建和发展又主要靠学校管理者的人力资本投入，所以在这类民办高校里，多数民办院校不设董事会，即使设有董事会，一般也是选择校董合一的治理结构，即创办者既是董事长又是学校校长。学校的治理更多的是依赖于办学者知识、背景、经历、性格等以及由此而决定的办学理念，不是靠组织和制度。因此笔者称这种治理模式为“人力资本控制”模式。 在学校发展初期，这种治理结构的主要优势在于，交易成本低，决策效率高。创办者对学校拥有绝对的权威和控制，管理层次少，管理成本低。这种治理结构，在学院战略目标的制定、大小事情的决策上，迅速、有效，使学校具有应对市场的快速反应决策机制。对于处于创业期的民办学校，在组织和制度还不健全的情况下，每天面临的都是非程序性的决策，因此这种治理结构适合创业初期的民办高校。另外主要创始人的威望和高度集中的权力有助于以较低的控制成本对学校实施管理。管理人员的忠诚信任作为一种资源节约了交易成本，控制权边界的模糊也无碍于初创期的民办学校，成为一种有效率的组织制度安排。 但这种高度“人治”的学校治理模式也存在其局限性，组织的发展高度依赖于创办者个人，很难保证组织发展的稳定和可持续性发展。 三、股东控制模式 经过20多年的发展，我国民办高等教育的竞争态势发生了根本性的逆转，逐渐从卖方市场向买方市场转变，举办形式也由20世纪80年代的以人力资本投入为主的“三无起家，滚动发展”模式，向以物质资本（主要是资金）投入为主的“企业投入，产业运作”模式转变，学校的财产是由出资者投入的资本形成的。因此，投资者在管理民办高校时就像管理企业一样。在学校治理结构上，企业投资举办的民办高校一般采用的是传统的“股东控制”模式，即由股东组建和控制董事会，实行董事会领导下的校长负责制。根据《民办教育促进法》的规定，董事会的职权主要定位为三类：组织人事权、组织发展决策权和经费筹措使用权。民办学校的校长的职权定位于主要履行执行权和教育教学以及行政管理。
