一、历史制度主义的分析范式 历史制度主义既是当代西方以经验为基础的政治科学的主要分析范式之一，也是新制度主义政治学内部的一个流派。历史制度主义的分析范式主要体现在它的结构观和历史观上。在结构观中，与古典的结构主义视角相比，历史制度主义的结构并不是一种宏观意义上的社会基础结构，而主要是一种中观意义上的政治结构。它一方面强调了政治制度对于公共政策和政治后果的重要作用，另一方面也极为重视变量之间的排列方式，强调变量之间的排列方式对政治后果的重大影响。“历史制度主义虽然关心制度在政治生活中的重大作用，但是很少有历史制度主义者认为制度是产生某一政治后果的唯一因素，他们尤其倾向于制度与其他因素一道定位于因果链之中，社会经济的发展程度与观念的分布状况也是他们重点考虑的因素。”[1] 历史制度主义主要是在对政策过程的研究中来透视制度对行为的形塑方式，以理清制度、利益与观念之间的复杂的互动关系。由于制度对行为的作用过程并不是一个即时形态的现象，所以历史制度主义对上述复杂的互动是通过对社会政治生活中的重大问题进行长时段的公共政策分析来得出结论的。所以在历史观上，历史制度主义注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性，并试图通过放大历史视角来找出影响事件进程的结构性因果关系和历史性因果关系。总之，“历史制度主义主要是从对各有关国家的政策制定模式的比较研究中发展起来的。正是在不同国家的制度性差异中推导出了政策模式的差异，才使得历史制度主义的早期分析引起了学界的关注。”[2] 历史制度主义认为，在分析一些重大事件和进程时，不但要找出共时性的结构因果关系，还要从事件变迁的历时性模式中发掘出那些历时性因果关系。[3] 大学自主可谓近年来高等教育的重大事件和进程，因此，对大学自主的价值取向受制于政府分权的取向的这种因果关系的求证应从共时性和历时性两个向度展开。 二、共时性：1980年代以来发达国家政府分权的市场取向决定了大学自主的市场本位 1.法国。在始于20世纪90年代末的行政改革洪流中，法国并未扮演主角。但也受到新公共管理的影响。[4] 首先在政府与社会、市场关系的调整方面，80年代以来，法国的行政改革一直围绕着政府与企业、中央与地方的关系等问题展开。其具体政策就是引入市场竞争机制，采取“民营化”和缓和管制，将部分权力转移给市场主体和社会实体，扩大他们的自主权和自由度，强化政府的协调、仲裁和补会服务职能。其中，“民营化”是核心。希拉克就任总理后，给法国的行政改革带来转机，他大刀阔斧，对国有化政策大动干戈，废止了第二次世界大战以来的“物价统一管制法”，制定了民营化法律，积极推进民营化政策。1988年，罗纳尔出任总理后，他坚持国有化与民营化同时并举的措施。其次对于政府内部管理体制的改革，从现有的资料看，法国行政改革的“重头戏”是地方分权和权力下放。对于这个问题来说，法国的改革是具有独创性的。[5] 政府内部上下级之间的权力转移是政府分权的重点。改革的总目标是逐步实现地方自治和各级地方政权的“非国家化”，达到彻底改革中央高度集权的政府体制，使政府更好地服务于社会、回应社会要求的目的。总之，法国政府分权表征出的一种倾向就是中央政府职能的收缩，将原来由国家提供的公共服务进行种种偏向市场的改造，由国家来协助市场顺利运行的市场化趋势。这种市场取向在高等教育领域的具体体现就是强调市场机制。把管理的改革与一种非常具体的“市场理论”联系起来的做法，可以看作法国现行高教政策中最值得注意的方面。[6] 而赋予大学更多的自主权，使之拥有自行决策和行动的能力，不过是为了应对市场复杂多变的需求。市场取向的分权使法国高教系统的权力向市场转移，表明法国高等教育正在向市场体制过渡，法国高等教育政策的目标就是构建一个市场驱动的高教系统。 2.美国。1970年代末，美国政府为了应付财政危机和世界新形势的挑战，开创了行政改革的新时代，在保守主义经济学家即自由至上主义者思想的影响下，为了摆脱困境，美国政府开始了全面市场化的政府改革。这些改革，虽然在具体内容和措施上很不相同，并因而被人们冠以不同的名称，但都有一个基本的共同点，这就是分权。[7] 政府经济职能的压缩主要表现为政府向市场主体分权，大规模地放松对市场、企业的经济性管制。政府社会保障功能的压缩主要表现福利项目的缩减，其中里根任内其力度最大。里根之后的布什、克林顿政府在削减社会福利开支方面没有像里根走得那么远，但压缩社会福利的势头得到了维持。从纵向维度看，在政府管理体制内部是权力从联邦政府向州和地方政府、从上司向下属不断转移的过程，出现了“还权于州与地方”的分权改革，促使美国由“分层蛋糕”式的联邦主义（layercake federalism）向“分块蛋糕”式的联邦主义（maeblecake federalism）转换。现在，联邦政府的作用正在减弱，而州和地方政府的功能却在扩张。总体上看，大多数公民拥护“分块蛋糕”式的联邦主义，即州与地方政府拥有较大的自主权，自主管理地方事物，实行联邦、州与地方三级政府权力与职能的共享，各级政府之间是相互合作、彼此依赖的关系。[8] 显然，就本质而言，美国政府的分权改革实际上是一种典型的市场化取向。美国政府的分权改革直接波及和影响到其对公立大学的定位和管理。“美国其高等教育的发展一向是‘市场取向’的，或许可以说是从来就是市场化的实践者与市场化概念的天堂。1980年代以后，美国高等教育的改革，更是充满着市场化的影子。”[9] 伴随着政府职能和公共服务输出的市场化，近年来州政府放松了对高等教育的管制，进而使大学置于激烈的市场竞争之中，对市场的依赖增大，而对规章的依赖减少，以利用这些新的压力来为高等教育创造一个更有效的市场导向体系。政府坚信，市场力量能够帮助高等教育解决它的一些弊端，减少费用，并提高教育的质量。 3.英国。英国被认为是“新公共管理”的先驱，其政府改革具有广泛性、全面性和激进性等特点，是几任政府——从撒切尔夫人到梅杰首相再到布莱尔政府连续努力的结果。但撒切尔主义长期以来一直是英国改革的指导思想。[10] 撒切尔主义管理新思维的核心是市场取向的改革。在政府、市场和社会关系的重构方面主要采取了以下措施。首先，民营化政策是撒切尔执政以来历届内阁行政改革的核心，目的是通过“卸载”实现政府从经济社会领域的全面“撤退”。其次，和民营化政策相配套，放宽政府对企业的“管制”，放松对国营企业的管制，引入市场竞争机制，激活国营企业，其典型的做法就是允许私营企业进入国营企业的行业，打破政府垄断。最后，是公共服务的承包制改革，即把政府业务承包出去。关于政府自身的改革主要是强化行政权力，尤其是行政首长的权力，减少管理层次，改革文官制度和财政税制，以减少政府开支，增强行政活力，提高行政效率。具体做法是1988年开始的“下一步计划机构”，实行分权和权力下放。这种分权和权力下放与传统的部门管理有很大的不同。英国的权力下放强调的是权力的分享而不是分割，强调地方的角色是治理而不是执行或管理中央制定的政策，强调的是中央和地方的“伙伴关系”，而不是隶属关系。总之，英国政府分权改革凸显的是市场价值和管理主义对效益、效率和效能的追求。这种少花钱、多办事的趋势是高教背景压倒一切的特征，而且为主要行动者急剧改变政策创造了条件。保守党政府以各种措施使大学处于市场状态下的“自由”中，鼓励或强迫大学必须竞争经费、学生和研究计划等，市场机制则成为大学“节源增效”的主要手段。正如CVCP（Committee for Vice Chancellors and Principals）的报告中所提出的：公立高教部门中改革的政治影响是要求更高的效率和钱花得值得；要求更负责任地使用公共资金和服务设施；要求在获得资金及市场时增加创业精神，以及要求在个人和学校绩效的质量方面的效益。[11]
