高校办学自主权是高等学校在办学过程中拥有的自主决策、自主实施的权利。财务自主权是高等学校自主权的重要方面，也是高等学校实施其他自主权的基础和前提。财务自主权指的是高校自主筹措经费和使用经费的权利。在我国高等教育改革和发展的过程中，我们一直强调扩大高校的办学自主权，包括扩大财务自主权；但高校经费筹措与使用方面的权利到底应该扩大到什么程度，高等学校财务自主权的范围和边界在哪里，《高等教育法》和其他相关制度的规定并不明确。但这是我们必须回答的问题。 一、企业的硬预算约束特性 从宏观上看，高校财务自主权的大小影响了高等教育的运行机制，关系到我国高等教育能否健康、持续发展。从微观上说，高等学校的财务自主权的边界和范围决定了一所高校能否有效地获得并使用经费，能否有效地开展教育教学和科研工作，财务自主权关系到高校的治理。笔者认为，高等学校的预算约束是软约束，由于学校无法真正成为学校财务运作责任的最终承担者，在学校负债过多、无力偿还的情况下，政府必然承担相应的财务责任，对学校进行救助。因此，高校不能拥有向银行贷款的独立决策权。为了考察学校拥有贷款自主权对高校治理、高校发展的影响，我们把高校同企业的情况进行对比分析。 对于许多组织而言，所有权和控制权、实际的决策权并不一致，企业和学校都是这样。这些组织向银行取得贷款时，必须有严格的制度确保组织的决策人把贷款的数量限制在合理的范围内，不发生过度贷款，并且确保组织的经营者有效地使用贷款。 企业是追求利润最大化的组织，企业有预期的收益和利润，有支付利息、归还债务的能力。企业债务的利息支出属于成本，可以在税前扣除，所以企业向银行借款的融资成本比较低。当然，企业债务过多，支付利息的负担过重，减少了企业的营运资金，限制了企业的发展，增加了企业破产的风险。 对于企业而言，企业的经营者可以自主决策是否向银行贷款，这是因为企业的融资结构对企业的经营者具有较硬的约束作用。企业的经营者向投资者（银行）借款，并承诺按照一定的方式在规定时期内归还。如果企业按照合同及时支付利息，到期及时还款，就能保留经营者对企业的控制权；否则，控制权就要交给债权人。这种安排既能防止投资者滥用权力随意插手企业的经营，又能防止经营者获取投资者收益的机会主义行为，而且债务比激励合同更灵活，为经营者提供了一系列选择。[1] 需要指出的是，这一系列的机制真正发挥作用的前提是必须有有效率的破产机制作支持，也就是说在经营者出现违约行为时，通过破产（清算或者重组），给控制者以剥夺或者重组控制权的惩罚。[2]在企业破产时，债权人有优先请求权，债权人是企业破产清算时的所有者。企业债务融资的主要来源就是银行，为保证贷款安全，银行有监督企业财务的权利，与企业有长期往来关系的“主银行”，还会参与企业的治理。这也增加了对经营者的约束，对有效化解风险、确保资金的有效使用具有重要作用。 总之，市场中企业的预算约束是硬约束，企业的经营者既然拥有从市场融资的自主权，当然也拥有从银行贷款的自主决策权。 二、高校的软预算约束特性与贷款自主权 企业的这些制度和机制在高等学校中并不存在。如果赋予高校从银行获取贷款的自主权，我们就无法设计出相应的制度，有效地约束高校和高校管理者的行为，因为高等学校的预算约束是软约束。正如科尔奈所指出的，“各种各样的准国有或者预算外机构、大学、中小学、医院或者是全国性的社会保险基金”，都存在着软预算约束问题；科尔奈等人的文章中也明确指出了学校具有软预算约束性质。[3] 所谓软预算约束是指经济主体运行的财务后果由政府或者其他机构承担，这会引起经济主体和经营者事前的机会主义行为，由于存在事后补贴，削弱了组织的退出机制，易造成资源配置的效率低下。高校的软预算约束的特性体现在以下几个方面。 第一，高校是非营利组织。高等学校提供的是准公共产品或者公共产品，尽管高校有可靠的收入来源，如政府拨款、学费、社会捐赠等，但这些拨款都有专门的用途，学校没有经营剩余，学校的还款能力、支付利息的能力有限。 第二，由于公共产品或者准公共产品的交易没有有效的价格信号，市场不能对学校的运作和管理形成有效的约束。 第三，与企业不同，高校的产品——教育服务和科学研究成果的质量具有难以考核、度量的特征，科学研究的结果具有事前的不可预测性，我们难以确定投入和产出之间的关系，这是造成学校软预算约束的原因之一。[4]哈佛大学校长萨默斯说过：“让我对知识进行一个总的评论，这就是说，你根本没有办法说出最有用的知识是从何而来的，你无法预测它来自何处；你也无法设计一些程序来找到最有用的知识的形式是什么。……正因为我们不能预言到哪一类型的知识会对我们的社会做出巨大贡献，我们才能有信心地预言，新知识、新方法、新观点和聪明的想法对我们的未来是很重要的”[5]。由于事前无法准确确定研究项目的预算，研究者可以此为借口要求追加经费；或者由于目标的模糊性，也可以在不能进一步得到经费的情况下，降低研究目标，降低研究质量。即便结果是可以预期的，完成这样的结果需要多大投入也是不明确的。 第四，学校和政府之间、学校、教师和学生之间、学校和社会之间的信息不对称。高校的教育教学和科学研究工作的专业性很强，学生、家长、政府和社会都难以准确掌握相应的信息，即便知道了一些信息也没有能力作出判断，就像病人难以知道医生的医术水平，难以判断医生是否尽心尽力地工作一样。社会、政府和学生家长很难对高校的财务运作情况进行有效地监督，使高校失去了约束。
