一、问题的提出 分层次办学是我国高等教育的一个重要原则。从1981年至2004年，我国已进行9次学位授权审核，但从第三批学位授权审核开始，均把分层次办学作为学位授权审核的指导思想和重要原则提了出来。可见，政府对于分层次办学的重视。 从教育政策学的视角来看，分层次办学也是我国政府对高等学校进行有效管理、推动高等教育事业发展的一项重要政策。这一办学政策指出，社会对人才的需求是多种多样的，有不同的规格和层次，为了形成合理的人才结构，更好地发挥全国高等学校的办学效益，各高等学校应当有所分工，按不同重点进行人才培训。提倡各类培养单位在各自的层次上办学，办出水平，办出特色，避免盲目追求更高层次。 但政策的制定并不等于问题的解决。“徒法不能自行”，认为一项教育政策在制定之后就会自然而然的被执行，是一种不切实际的幻想。教育政策要解决它的政策问题，必须借助有效的政策执行。美国学者艾利森认为：“在达到政策目标的过程中，（政策）方案确定的功能只占10%，而其余的则取决于有效的执行。”正说明了这一点。 目前，由于诸多因素的影响，我国高等学校分层次办学政策的贯彻落实并不那么让人满意。从实践的层面来看，在我国有关学位授权审核的文件和有关领导的讲话，曾多次强调要贯彻分层次办学的原则，但是，它一般号召多，具体措施少；从理论研究来看，目前的研究大多局限在讨论分层次办学的必要性、意义以及存在的问题等方面，而忽视了对分层次办学政策的实施机制的研究。在这种情况下，显然难以对分层次办学的实践作出正确的理论指导。 虽然分层次办学原则在过去20年中发挥了积极的作用，但随着社会体制的转型，以及高等教育现实基础的变化，要求我们对高等教育的分层次办学原则及其实施机制进行重新解读和审视。 二、分层次办学政策的变迁过程 从本研究收集到的资料来看，涉及分层次办学思想的政策陈述，基本上集中在国务院学位委员会关于做好学位授予单位审核工作的文件中和国务院学位委员会有关领导在国务院学位委员会和学科评议组会议上所作的有关学位授权审核工作的讲话中。以下分别叙述。 1.分层次办学思想的首次提及。由于80年代高等学校数量激增、发展过快带来了一系列问题，从1986年起国家开始重视高等教育资源的优化配置问题。一方面，采取对高校在校生规模和新设置学校的严格控制政策，以促进高等学校规模效益的提高；另一方面，提出对高校的办学任务进行合理分工，通过分层次办学实现办学资源和人才结构的合理配置。1986年3月，国务院副总理兼国家教委主任李鹏在国家教委工作会议上提出，为了形成合理的人才结构，各高等学校应当有所分工，按不同重点进行人才培养。他认为我国的高校可以分为三类：一是少数有条件的学校，同时培养本科生、硕士生、博士生，但以培养高层次人才为主，逐步形成教育中心和科研中心；二是较多的院校，以本科教育为主，围绕教学开展科研和学术活动；三是足够数量的专科院校以教学为主。从中，我们不难看到，其分层次办学的思想已经跃然而出。1986年5月，在国务院学位委员会学科评议组第三次会议上，国家教委副主任何东昌提出，“第三批学位授予单位的审核，要有利于高等教育办学层次的调整，要调整硕士和博士学位授予单位的布局。”“我们在审核和复核这些新增学位授予单位时，不仅要从单位整体条件和学科、专业的条件上看是否具备博士和硕士学位授予单位的条件，还要从学校的主要任务上看是否符合高等教育分层次的原则。”这是分层次办学思想的首次政策化表达。此后，在国务院学位委员会关于做好学位授予单位审核工作的文件中，均将分层次办学作为审核工作的指导思想或重要原则提了出来。 2.分层次办学政策的后续发展。1992年以来，随着计划体制向市场经济体制转型的步伐加快，国民经济开始持续快速地增长，高等教育体制改革也随之进入了新的阶段。1993年《中国教育改革与发展纲要》及其实施意见提出：“高等教育的发展，要坚持走内涵为主的道路，努力提高办学效益。要区别不同的地区、科类和学校，确定发展目标和重点。制定高等学校分类标准和相应的政策措施，使各种类型的学校合理分工，在各自的层次上办出特色。”这表明，随着高等教育的发展，分层次办学的现实基础和政策取向也发生了变化，政府对高校办学层次的引导由原来的直接管理向间接管理、由行政调控向市场调控转变。 1995年10月，国家教委主任朱开轩在全国研究生教育工作座谈会上谈到“贯彻分层次办学原则，优化研究生教育资源配置”时指出：“博士、硕士、学士三级学位授予单位一段时间内应大体稳定现格局，在这个基础上，区别不同地区、不同类型学校，合理分工，确定其研究生教育任务。在已有研究生学位授予权的高等学校中，大多数应以本科教育为主，兼有研究生，主要是硕士生教育。少量办学条件比较好，科研力量比较强，学科综合优势明显，管理完善，培养质量较高的大学，可以在国家及其上级主管部门的指导下，以教学与科研两个中心、研究生教育和本科生教育并重为目标进行建设，作为相对集中的培养研究生特别是博士生的基地。”这一谈话将分层次办学的指导思想与高校教学的目标结合起来，将分层次办学的思路纳入高校发展的切实措施中去。 在此之后，根据高等教育宏观管理体制改革和布局结构调整的需要，国家教委的领导如张孝文、周远清等同志，结合高校博士、硕士学位授予审核工作，将分层次办学思想进行了更为细致的论述，提出“新增硕士学位授予单位，要从各地区与各部门高等学校分层次和加强省级统筹的原则出发，考虑地区和行业需要，调整授权体系的合理布局；新增博士学位授予单位，要从全国整体需求及优化学科结构的原则出发，考虑各类学校的合理布局。” 三、分层次办学的政策实施 在我国，高校办学层次的确定主要取决于政府。虽然政府的相关文件以及研究者们一直强调高等学校要“从实际出发，准确定位，在各自的层次上办学，办出水平，办出特色”，但实际上，在办学层次的确定过程中，高等学校的能动作用非常有限。这可以从政府落实分层次办学政策的措施来分析。 1.集中力量，重点建设一批高等学校。建国以来，我国虽然没有对高等学校的办学层次作出明确的划分，但由于新中国的经济是在一穷二白的基础上建立起来的，因而对有限资源的利用上一向十分珍惜，这种思想体现在对高等学校层次的划分和建构上，就是集中力量重点建设一批高等学校。如1954-1963年，全国分4批共确立了68所重点高等学校；1978-1981年，经恢复和发展，最终确立了96所重点高等学校；1984-1985年，经国务院批准，又将10多所高等学校列为国家重点建设项目；包括现在正在实施的“211工程”大学建设和“985工程”大学建设，均是遵循这种集中国家有限的财力、物力、人力，重点建设好一批大学的思路。
